הבור העמוק של ערבויות המדינה

>> שנה חלפה מאז שהכריז אגף החשב הכללי באוצר על מסמך ערבויות ה-off-taker המפורסם. היה זה שבוע לפני שחברת מידרוג אמורה היתה לקבוע את דירוג החוב לפרויקטי תחנות הכוח הסולאריות באתר אשלים שבנגב. באוצר חששו מדירוג נמוך של הפרויקט, נוכח בוסריותו ולאור הורדת הדירוג של חברת החשמל כמה חודשים לפני כן - והחליטו לשפר דרמטית את תנאי המכרזים.

זאת, באמצעות התחייבות מדינה כי תפרוש רשת ביטחון כמעט מלאה לתקבולים שיהיו זכאים הזכיינים ממכירת חשמל פרטי לרשת החשמל - גם במקרה שבו תעכב חברת החשמל את התשלומים או תגיע לחדלות פירעון.



בכך, המדינה אמנם הכירה רשמית לראשונה במצבה הפיננסי המעורער של חברת החשמל, אך בה בעת הקלה על גיוס האשראי למימון פרויקטים חדשניים בשני מישורים: היא חיזקה את הביטחון של הבנקים להחזר החוב בזכות הבטחה כי תיכנס לנעלי לקוח הקצה - חברת החשמל הממונפת - גם אם זו תיקלע לקשיים תזרימיים, או שמא תשותק במסגרת מאבקי רפורמה. מאידך, סיפקה ערבות המדינה פתרון למגבלת לווה בודד של הבנקים, האוסרת עליהם להעניק אשראי בשיעור הגבוה מ-15% מהונם העצמי ללווה אחד.



מעטים, ואולי מעטים מדי, ניחשו כבר אז כי הסכמתה התקדימית של המדינה לתת ערבות ליכולתה של חברת החשמל לעמוד בהחזרי חוב - לא תישמר רק לזכייני הפרויקטים הסולאריים. די היה בפתיחת צוהר זה כדי להגדיל את עיניהם של הגופים הפיננסיים ושל תומכי שיטת הרישיונות במשק החשמל - והדרך לאימוץ ערבות זו גם לגבי מיזמי תחנות כוח קונוונציונליות המוקמים על דרך רישיונות, היתה קצרה. כך, בחלוף שנה, געשה בשבוע שעבר ועדת הכספים של הכנסת בשאלה אם לאשר את מסמך הערבויות. זאת, כשאת הח"כים מקיפים דווקא קבוצות דוראד, דלק והחברה לישראל - ומן הצד, ממתינה לשעת הכושר שלה, חברת החשמל.



נותנים לך - תיקח



תחת המעטה הירוק המלהיב נמנעו כולם מלעצור לרגע ולתהות האם יש בכלל הצדקה למתן ערבות מדינה במקרה זה. פרט, כמובן, לנוחות של הגורמים הפיננסיים ולבוננזה הכספית הגלומה בכך עבור היזמים, בזכות ההוזלה הניכרת שנחתה עליהם משמים בעלויות ההון.



אילו בנקים, אם בכלל, חסומים במתן אשראי ליזמי החשמל הפרטי עקב מגבלת לווה בודד מול חברת החשמל? האם נעשתה עבודה מעמיקה בעניין? כיצד לאומי, הפועלים ודיסקונט ממשיכים להתמודד בהתמחרויות על ליווין הפיננסי של תחנות הכוח אם התקרבו לרף המגביל? אולי יש לבנקים אפשרות לממן את כלל מיזמי החשמל הפרטי, או את רובם מבלי להפר את המגבלה? ובכלל, אם אכן תינתן הערבות, האם הסכים המפקח על הבנקים כי ערבות מדינה במתווה זה אמנם תסיר את החשיפה ללקוח הקצה (חברת החשמל)?



ספק אם המענה לשאלות אלה ניתן לפני שבכלל הוסכם להרחיב את חשיפת המדינה על דרך ערבויות - ממכרז פורץ דרך טכנולוגית לכלל משק החשמל. אבל התהיות בדבר הצורך בערבויות אלה למשק החשמל הקונבנציונלי לא מסתכמות בכך. קונסורציום המממנים של דוראד למשל, המתעתדת להקים תחנת כוח בהספק של 810 מגה-ואט באשקלון, בהשקעה של כמיליארד דולר, הסכים בעבר לממן את הפרויקט גם בלא ערבויות מדינה. זאת, משום שהמדינה מעניקה כיום ליזמות החשמל הפרטי הגנות טובות לא פחות.



כך למשל, יצרן חשמל פרטי שמוכן להעמיד את מרבית החשמל שהוא מייצר לטובת חברת החשמל (זמינות קבועה) זוכה להבטחה שתעריף החשמל שישולם לו יכסה 100% מעלות ההקמה הנורמטיווית של תחנת הכוח, ואף יקנה לו הגנה של 90% על רכישת הגז הטבעי שלה הוא מחויב. גם אם היצרן לא מעוניין לספק את החשמל שייצר לרשת החשמל, אלא למכור אותו במחיר גבוה יותר ישירות ללקוחות פרטיים, גם אז מבטיחה לו המדינה רשת ביטחון לכיסוי 80% מעלויות ההקמה הנורמטיוויות.



האם לא היה די בהסדרים מפליגים אלה כדי לסלול את הדרך למימון מיזמי ייצור חשמל פרטי? האם לא די בתעריף חשמל כפול כמעט (78 אגורות לקווט"ש) מזה של חברת החשמל, שמובטח ליזמים הפרטיים, כדי לאפשר את הקמת הפרויקטים? ברור שאלה מספיקים. אבל אם המדינה נותנת - אז לא תיקח?



כדור שלג מסוכן



אלא שמה שנולד בחטא - ממשיך בחטא. לפני חודש חשף themarker כי במסמך הערבות המדובר שהוגש לוועדת הכספים בכנסת, מתכוון האוצר לקבוע כי הערבות תינתן רק לתחנות כוח מסוימות, ולא לכולן. לשם כך, קבע קריטריונים שיאפשרו למשל את מתן הערבות רק לתחנות כוח בהספק גבוה מ-100 מגה-ואט (ויותר מ-12 מגה-ואט באנרגיות מתחדשות). קביעת רף זו היתה ככל הנראה שרירותית, מכיוון שההגנות הפיננסיות שמספקת המדינה (במסגרת אמות המידה תומכות המימון), חלות על מתקנים בהספק של 25 מגה-ואט ויותר. ואולם, היא מחריגה, ובצדק, את מרבית תחנות הכוח בקו-גנרציה (ייצור משולב של חשמל וקיטור).



קריטריון נוסף קבע כי ערבות המדינה המוצעת לא תהיה תקפה עבור תחנת כוח פרטית שמוקמת מתוקף מכרז ממשלתי, או שכבר מחזיקה ברישיון ייצור קבוע. בכך, הוחרגה תחנת הכוח המתוכננת של o.p.c מקבוצת החברה לישראל מהערבות - מאחר שהיא מוקמת מתוקף הסכם זיכיון.



הקריטריון השלישי והשנוי במחלוקת קבע כי ערבות המדינה תתאפשר רק למיזמים שיצליחו להשלים את הליך הסגירה הפיננסית עד סוף 2011. סעיף בעייתי זה מאפשר למעשה בסיכומם של דברים רק לדוראד ליהנות מערבות המדינה. כאשר גם המכרזים הסולאריים בנגב, אם בכלל יגיעו לכדי מימוש, לא יוכלו לעמוד בקריטריון זה של מועד הסגירה הפיננסית.



לפיכך, שנה לאחר שהכריז אגף החשב הכללי על הסכמתו למתן ערבויות מדינה ליזמים הסולאריים באשלים - מתברר שהמהלך עתיד לשרת רק תחנת כוח אחת בגז טבעי, ועוד כזו שבה שותפה קצא"א, הנתונה בפיקוח אגף החשב הכללי. זאת, מבלי שבוצעה בדיקה לעומק על נחיצות הערבויות ומבלי שנבחנו השלכות הרוחב של המסמך על מימון פרויקטים לאומיים בענפים אחרים.



עדות לקוצר הרואי שבהעברת מסמך שכזה ניתן היה לראות בשבוע שעבר בכנסת. דלק דרשה לבטל את הרף המינימלי שנקבע על 100 מגה-ואט כדי שתחנות הכוח שהיא מתכננת בקו-גנרציה יוכלו ליהנות אף הן מערבות.



החברה לישראל איימה כי תעתור לבג"ץ במידה שתוחרג תחנת o.p.c, ובעתיד עשויים לנקוט מהלך דומה גם בעלי תחנות כוח סולאריות גדולות. מאחורי אלה, מחככים ידיהם בהנאה הבנקים, תוך שהם מפזרים רמזים כי לא יסכימו לממן תחנה אחת שנהנית מן הערבות לצד תחנה אחרת שאינה זכאית לה. גם חברת החשמל ממתינה בצד ומחכה רק לראות כיצד מתגייסת המדינה להעמדת ערבויות ליצרני חשמל פרטי, לאחר שבמשך שנים סירבה להעמיד ערבויות מדינה לגיוסי החוב שלה.



גם קביעת האוצר שלפיה סך הערבויות שיוענקו לא יהיה 7 מיליארד שקל עתידה ליהפך ללא רלוונטית, וזאת למרות שהעמדת ערבות מדינה מוגבלת לרף של עד 10% מגובה התקציב השנתי. כאשר הנימוק להגבלת הערבויות ליזם אחד בלבד נהפך מופרך - אישור הסדרה כזו יגרור בהכרח את השוואת התנאים גם לעשרות מיזמים אחרים. כך יוצא, שמתוך כוונה לסייע למכרז סולארי אחד - הודה האוצר בחוסר האמון שלו בחוסנה הפיננסי של חברת החשמל, הצטייר כמי ש"תופר" הטבה ליזם פרטי אחד וכעת הוא עומד להפיל את המדינה לתוך בור שיהיה לה קשה להיחלץ ממנו בעתיד.