"לרשות ניירות ערך סמכויות רבות מדי"

>> בוועדת הכספים בכנסת נדונה בימים אלו הצעת חוק אכיפה משלימה בתחום ניירות הערך, שמשמעותה עשויה להיות מהפכנית עבור שוק ההון הישראלי. לפי ההצעה, במקרים של חקירות בגין עבירות בשוק ההון תוכל רשות ניירות ערך לנקוט סנקציות אזרחיות, כמו קנסות והשעיה מהמקצוע, נגד פעילים בשוק ההון. זאת במקום ההליך הפלילי המסורבל והאטי שהיא נוקטת כיום. הצעת החוק הזאת היא גולת הכותרת של הקדנציה של יו"ר הרשות זוהר גושן, שמנסה לקדמה בכל דרך אפשרית לצד הקמת בית משפט כלכלי.



בתקופה האחרונה נדמה כי רשות ני"ע מקדמת קו לוחמני באכיפה שלה בשוק ההון. סדרת חקירות שביצעה באחרונה, שגולת הכותרת שלהן היא החקירה הנוכחית נגד בית ההשקעות הגדול בשוק, פסגות, מעלות את השאלה - כמה עוצמה צריכה להיות לרשות לניירות ערך? השאלה נדונה גם בפאנל שנערך ביום רביעי שעבר בכנס לשכת עורכי הדין באילת, ואשר התמקד בביקורת על הצעת חוק אכיפה משלימה בתחום ניירות הערך.

"לרשות ניירות ערך יש סמכויות רבות מדי - של חוקר, תובע ושופט. הדרך חזקה יותר מההולכים בה, וזו לא קלישאה. יש מוסיקה שאנו לא יודעים מי המנצח שלה. התחושה היא שיש קרבת משפחה או גורל בין התביעה לבתי המשפט. כאן זה ממש אותו דנ"א. הסמכות השיפוטית צריכה לעבור לגוף מחוץ לרשות ניירות ערך" - כך אמר מנהל בתי המשפט לשעבר, בעז אוקון, בעניין הצעת החוק שתיתן לרשות סמכויות אכיפה חדשות מלבד החקירה הפלילית.



"בהצעה אין בכלל סדרי דין", קבל אוקון. "נעשה כאן הליך מינהלי שהוא בתחפושת של בית משפט. מוקם כאן בית משפט בבעלות רשות ניירות ערך שפועל מטעמה. כלומר, בית משפט שהוא בבעלותה של הרשות החוקרת".



אוקון ועו"ד דורי קלגסבלד - שמייעץ לבית ההשקעות פסגות בחקירה הפלילית על הרצת ניירות ערך ומייצג את המנכ"ל, רועי ורמוס - טענו לערבוב סמכויות בין הרשות החוקרת, התובעת והשופטת. "ראש הרשות מחליט אם לפתוח בחקירה, הוא ממונה על החוקרים, על התהליך הכללי של ההאשמה - ואז חובש את הכובע של השופט", ציין אוקון.



אוקון הזכיר שהוועדה המינהלית המוצעת היא טריבונל שנשלט על ידי הרשות, ומתוכו בוחרים את השופטים. כמה מחברי הוועדה ממונים על ידי ראש הרשות ושר המשפטים - בהתייעצות עם ראש הרשות. לדבריו, ההצעה מרכזת עוצמה רבה מדי בידיו של יו"ר הרשות. כך למשל יכול יו"ר הרשות לבקש מהרכב השופטים להסתיר חומר חקירה מפני החשוד.



"אמון הציבור זה הכוכב הנולד"



"יש ייאוש מדרכי האכיפה הנוכחיות, אך השאלה היא אם זהו המענה ההולם. התגובה היא קיצונית. בלי לשים לב, כולנו הפכנו למומחים לתגובות קיצוניות והיסטריות. אמון הציבור זה אליל חדש. אמון הציבור זה הכוכב הנולד", הסביר אוקון את הבעיה. "ההצעה היא הפצצה מלמעלה. המצב שהתובע הוא גם השופט יכול להוביל לתוצאה קטלנית". הסכנה מבחינת הפגיעה בזכויות הפרט, הוסיף, היא שכתוצאה מהליך שאינו תקין משפטית מבחינת הפרדת רשויות, אדם יכול לאבד את המקצוע שלו לתקופה מסוימת ואת המוניטין שלו.



קלגסבלד העיר כי הצעת החוק מכשירה כובע נוסף לרשות: סמכות חקיקה. סמכות זו באה לידי ביטוי, אמר, בקביעת אמות המידה הכלליות להכרעה אם הליך מסוים ינוהל כהליך פלילי או מינהלי, וכן בסמכות לקבוע נסיבות שבעקבותיהן אפשר ליזום הליך מינהלי. הוא הזהיר מפני מצב שבו יו"ר הרשות קובע אם להגיש קבילה לוועדה המינהלית כשיש לו יסוד להניח שהתבצעה הפרה של החוק. "ואז הוא עובר לחדר השני", המשיך בציניות, "יושב באמצע בתור ראש הוועדה המינהלית וכעת צריך לשקול אם יו"ר הרשות צדק בהחלטתו. זה צחוק מהעבודה. ומה הוא יגיד? שלא היה יסוד להניח שהיתה הפרה?"



לדברי קלגסבלד, "הוועדה המינהלית צריכה לקבוע אם הופר סטנדרט של עובד סביר. איך זה יכול להיות שעיצוב הסטנדרט יהיה על ידי מי שכבר החליט שהסטנדרט הופר? אני חושב שהתפישה שיו"ר הרשות יכול לדון בקובלנה שהוא עצמו הגיש היא בלתי חוקתית".



מנהלת המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה, עו"ד אביה אלף, אחראית על תיקים שמתנהלים במשך שנים רבות. תיק מניות בזק נגד גד זאבי ומיכאל צ'רנוי, למשל, מתנהל מ-2002. "אם תיק מתנהל חמש שנים בבית משפט, יש לנו בעיה קשה", הודתה בפאנל. אלף הצטרפה לטוענים כי ישנה בעייתיות בעירוב בין סמכויות החקירה, התביעה והשיפוט. "סמכות ההעמדה לדין צריכה להיות בידי הפרקליטות", אמרה.



קונים סיכונים בכסף



היועץ המשפטי של הרשות, עו"ד שוני אלבק, הגיב לטענות נגד הרשות: "בהצעת החוק אנו מציעים הליך אפקטיבי, שבסופו של דבר אמור להרתיע. הוא יאפשר אכיפה נגד יותר מפירים בלוחות זמנים קצרים המתאימים לשוק ההון. השוק הוא שקוף במובן שיש בורסה ובה מתנהל המסחר. כולם יכולים לראות מסחר ער במניה ומבינים שהוא נובע מכך שמישהו קיבל מידע פנים, או כשמדובר במקרים שהמניה מטפסת בלי סיבה.



"הפעילים מרגישים כשיש אכיפה ושאין אכיפה", הוסיף אלבק. "השוק רגיש לאמון הציבור והפיתויים גדולים. כסף עובר ליד אנשים שרוצים לקחת אותו". לדברי אלבק, הרשות התייאשה מהאטיות של ההליך הפלילי וחיפשה אכיפה שתתאים לדינמיות של שוק ההון. "אף אחד לא התייחס לכך שמדובר בשוק שיש לו צרכים מיוחדים. ענישה ממשית בשוק ההון דורשת סנקציות משמעותיות. סנקציות של אלפי שקלים אינן מטרידות בנקים, חברות ציבוריות או חברות ביטוח. לאנשים יש הרבה כסף והם מוכנים לקנות סיכונים בכסף. ככה האנשים האלה חיים. אני לא נגד זכויות, אך מדובר באנשים שמנהלים את הכספים שלנו. הם מכירים את הכללים, וכשהם עוברים עליהם הם יודעים את זה".



אלבק גורס כי אנשים מעדיפים לשלם, להמשיך לעבוד ולהתקדם. לפיכך, אמר, הגבלת העיסוק היא סנקציה יעילה ביותר שפוגעת במעמד החברתי. הוא הטעים כי סנקציה זו היא רק בגין עבירות חמורות, למשל סחר במידע פנים.



על הטענות בדבר עודף סמכויות השיב אלבק כי "יו"ר הרשות הוא זה שמונה לפקח על תחום מסוים, ולא ועדת משמעת, לא גורם חיצוני ולא בית משפט. אם מישהו יחשוב שאמות המידה אינן ראויות, הוא תמיד יוכל לפנות לבית המשפט". הוא הבהיר כי "למפקח על הבנקים, למשל, אין אמות מידה לקביעת הסנקציות שלו".



עמית בן-ארויה