"בשוק ההון יש גורמים שלא רוצים אכיפה"

"דמיינו רופא בבית חולים אבל יש לו שתי אפשרויות - לרשום פלצבו או טיפול כימי. זו משימה בלתי אפשרית. יש לאפשר מגוון תרופות ומגוון כלים. האכיפה הפלילית אורכת שנים. ההליכים הפליליים מתאימים למגוון ההפרות שיש בשוק ההון. הרשות פותחת כל שנה 15 חקירות פליליות, אך יש יותר - יש עשרות הפרות שלא נעשה עימם דבר. אי אפשר לשלוח כל תיק לפלילי. אך אם יש הפרה ללא חקירה, זה פוגע בשוק" - כך אמר היום יו"ר רשות ניירות ערך, פרופסור זוהר גושן, בוועידת שוק ההון של TheMarker ו-Deloitte בריטמן.

"יש שאומרים; גושן האיש הרע. הוא דיקטטור, הוא גם שופט וגם חוקר וגם תליין. הוא לואי ה-14. ויש שאומרים: גושן הוא האיש הטוב, שלא עושה כלום", אמר יו"ר רשות ני"ע.

לדברי גושן, הפתרון הוא להוסיף לרשות אפשרות לאכיפה מינהלית: הליך מינהלי קצר ומהיר שידון בהפרות חוק שאינן דורשות הוכחה ברמה שהיא מעל רשלנות. את ההליך תנהל ועדת אכיפה בראשות יו"ר הרשות. היא תוכל להטיל סנקציות כמו שלילת עיסוק וקנסות, אך לא עונשי מאסר. על פסיקותיה ניתן יהיה להגיש ערר לבית המשפט המחוזי. האיזון המובנה בתוך ההליך הוא, בין היתר, בכך שגם אם יתגלו ראיות פליליות בעת התהליך, לא תוכל הרשות להפסיק את ההליך המינהלי ולעבור למישור הפלילי".

גושן תקף את דרישת מתנגדי האכיפה המינהלית להעתיק את הפרוצדורה הפלילית לתחום המינהלי: "זו דרישה מופרכת. בכל מערכת אכיפה סבירה קיים מיתאם בין חומרת הסנקציה שמוטלת בסוף ההליך לבין מורכבות ההליך וההגנות שהוא מעניק לחשודים. מכיוון שבהליך הפלילי יש אפשרות לסנקציות חמורות יותר, כמו הטלת מאסר, ההגנות המשפטיות הכרוכות בו הן מקסימליות. בהליך המנהלי - בהגדרה - הסנקציות חמורות פחות, ולכן גם כאן ההגנות שמקבל המפר צריכות להיות בהתאם. אי אפשר לאכול את העוגה ולהשאיר אותה שלמה - גם להעביר חלק מההליכים להליך מינהלי וגם להפוך את ההליך המינהלי להליך פלילי".

התנגדות נוספת אליה התייחס גושן היא זו הטוענת כי המודל המוצע של אכיפה מינהלית בישראל הוא ייחודי ואין דומה לו בעולם. גושן הדגיש כי בארה"ב מתקיים הליך אכיפה בפני שופט מינהלי, שהוא עובד רשות ניירות ערך; ההליך מינהלי ובסופו מוטלות סנקציות של קנסות ושלילת עיסוק; הערעור מתנהל בפני מליאת הרשות. בניגוד לזהירות שננקטה בהצעת החוק בארץ, ניתן בארה"ב לפתוח בהליך פלילי במקביל להליך המינהלי.

גושן סתר גם את הטענה שלפיה אין מודל מקובל כזה בשוק ההון והראה כי הדבר מתקיים אצל רגולטורים מקבילים. "נגיד בנק ישראל והמפקח על הבנקים יכולים להטיל בעצמם קנס בגובה של עד 5 מיליון שקל בלי ועדה מינהלית ובלי הליך שימוע". לדבריו, "הם יכולים להרחיק מנהל מעיסוק, ואף היתה בשנה שעברה דוגמה בולטת למקרה כזה. הממונה על שוק ההון יכול להטיל קנס כספי או לבטל רישיון בשל הפרת חוק. המפקח על הבנקים, הממונה על שוק ההון והביטוח ויו"ר רשות ניירות ערך יושבים בראש ועדת עיצומים באיסור הלבנת הון עם סמכות עיצום של עד 2 מיליון שקל למקרה".

התנגדות נוספת אליה התייחס גושן היא זו הטוענת כי המודל המוצע של אכיפה מינהלית בישראל הוא ייחודי ואין דומה לו בעולם. גושן הדגיש כי בארה"ב מתקיים הליך אכיפה בפני שופט מנהלי, שהוא עובד רשות ניירות ערך; ההליך מינהלי ובסופו מוטלות סנקציות של קנסות ושלילת עיסוק; הערעור מתנהל בפני מליאת הרשות. בניגוד לזהירות שננקטה בהצעת החוק בארץ, ניתן בארה"ב לפתוח בהליך פלילי במקביל להליך המינהלי.

גושן סתר גם את הטענה שלפיה אין מודל מקובל כזה בשוק ההון והראה כי הדבר מתקיים אצל רגולטורים מקבילים. "נגיד בנק ישראל והמפקח על הבנקים יכולים להטיל בעצמם קנס בגובה של עד 5 מיליון שקל בלי ועדה מינהלית ובלי הליך שימוע". לדבריו, "הם יכולים להרחיק מנהל מעיסוק, ואף היתה בשנה שעברה דוגמה בולטת למקרה כזה. הממונה על שוק ההון יכול להטיל קנס כספי או לבטל רישיון בשל הפרת חוק. המפקח על הבנקים, הממונה על שוק ההון והביטוח ויו"ר רשות ניירות ערך יושבים בראש ועדת עיצומים באיסור הלבנת הון עם סמכות עיצום של עד 2 מיליון שקל למקרה".

גושן הציג חזון עתידי שבו תתקיים אכיפה יעילה בשוק ההון שתהיה מורכבת מחמישה מרכיבים: אכיפה פלילית, שתיוחד לעבירות חמורות; אכיפה מנהלית; אכיפה שתיוחד לרואי חשבון ולשומרי סף בתאגידים; אכיפה פרטית, שתתבצע באמצעות תביעות ייצוגיות ותביעות נגזרות; ואכיפה פנימית, שאותה יבצעו מנגנוני הציות בתאגידים. גושן: "אכיפה כזו לא תהיה שלמה אם יפגעו בחלק החשוב ביותר שלה - האכיפה המינהלית. מי שבאמת רוצה להגן על כספי הציבור חייב לדאוג להענקת כלי האכיפה המתאימים לרשות המפקחת".