"רשות ני"ע פותחת בכל שנה 15 חקירות, אך יש עשרות הפרות שלא נעשה עמן דבר"

זוהר גושן



י"ור רשות ני"ע



>> "מספיק עם מס השפתיים. מי שאומר שאינו רוצה אכיפה מינהלית, או פועל לכך שהיא תרוקן מתוכן - צריך לבוא ולשים את הדברים על השולחן ולהגיד שבעצם הוא מעוניין ברשות נכה, חלשה, ושהוא לא רוצה שתהיה אכיפה מנהלית בשוק ההון", כך אמר אתמול יו"ר רשות ניירות ערך, פרופ' זוהר גושן.



גושן התייחס באריכות להתנגדויות הקיימות להצעת החוק שתאפשר לרשות להפעיל כלים לאכיפה מינהלית. "מי שטוען שיש צורך בהליך מינהלי, אבל בלי קנסות בסוף - מעוניין שאחרי שנקיים את הבדיקה נשלח את אנשי השוק לשבת בחדר ולא ניתן להם לראות טלוויזיה שבוע. אנחנו צריכים להגן על טרילון שקל של כספי ציבור, ואם אנחנו רוצים שהציבור ירגיש בטוח לתת את הכסף למנהלי תיקים ולא רק להשקיע בפק"מ, צריך שיהיה לציבור אמון בשוק הזה", ציין גושן.



לדברי גושן, "כיום יש לנו שתי אפשרויות: אכיפה פלילית, או כלום. זה מצב בלתי אפשרי. האכיפה הפלילית אורכת שנים. ההליכים הפליליים מתאימים למגוון ההפרות שיש בשוק ההון. הרשות פותחת בכל שנה 15 חקירות פליליות, אך יש עשרות הפרות שלא נעשה עמן דבר. אי אפשר לשלוח כל תיק לפלילי. ואולם אם יש הפרה ללא חקירה, בשוק רואים את זה. זה פוגע בשוק ובהרתעה של הרשות".



גושן ציין ששמע סיבות רבות למה לא להוסיף את האכיפה המינהלית והוסיף: "יש שאומרים 'גושן האיש הרע, הוא דיקטטור, הוא גם שופט, גם חוקר וגם תליין'. הוא לואי ה-14'. ויש שאומרים: 'גושן הוא האיש הטוב, אין לנו בעיה עם זה שיהיו לו כלים לאכיפה מינהלית, אבל זה שיבוא אחריו יכול להיות מפלצת'. ואולם יש ליו"ר רשות ניירות ערך כבר את הסמכות לפתוח בהליך הפלילי הקיצוני ביותר, אז מדוע לא לאפשר לו לנהל גם הליך פחות קיצוני?".



גושן תקף את דרישת מתנגדי האכיפה המינהלית להעתיק את הפרוצדורה הפלילית לתחום המינהלי, ובעיקר את אלו הדורשים הפרדה בין תפקידי הרשות החוקרת והשופטת: "זו דרישה מופרכת. אי אפשר לאכול את העוגה ולהשאיר אותה שלמה - גם להעביר חלק מההליכים להליך מינהלי וגם להפוך את ההליך המינהלי להליך פלילי.



"איני מבין למה זה נראה למישהו חדשני, ששוטר עוצר אדם שביצע עבירת תנועה ושולל לו את הרישיון ל-30 יום. הרי איש אינו אומר 'רגע, בואו נעצור, נביא משהו מהפרקליטות, נביא שופט בדימוס שישב בצד ויסתכל, אבל מצד שני השלילה היא רק ל-30 יום'. כל הרעיון באכיפה מינהלית, זה שהרשות המינהלית עצמה מבצעת אותה".



התנגדות נוספת שאליה התייחס גושן נוגעת למודל המוצע של אכיפה מינהלית בישראל, ש"הוא ייחודי ואין דומה לו בעולם". גושן הדגיש כי בארה"ב מתקיים הליך אכיפה בפני שופט מינהלי, שהוא עובד רשות ניירות ערך. בסופו של ההליך מוטלות סנקציות של קנסות ושלילת עיסוק. הערעור מתנהל בפני מליאת הרשות. לדבריו, בניגוד לזהירות שננקטה בהצעת החוק בישראל, ניתן בארה"ב לפתוח בהליך פלילי במקביל להליך המינהלי.



גושן סתר גם את הטענה שלפיה אין מודל מקובל כזה בשוק ההון, והראה כי הדבר מתקיים אצל רגולטורים מקבילים. לדבריו, "נגיד בנק ישראל והמפקח על הבנקים יכולים להטיל בעצמם קנס בגובה של עד 5 מיליון שקל בלי ועדה מינהלית ובלי הליך שימוע".



גושן ציין כי "הם יכולים להרחיק מנהל מעיסוק, ואף היתה בשנה שעברה דוגמה בולטת למקרה כזה. הממונה על שוק ההון יכול להטיל קנס כספי או לבטל רישיון בשל הפרת חוק. המפקח על הבנקים, הממונה על שוק ההון והביטוח ויו"ר רשות ניירות ערך יושבים בראש ועדת עיצומים באיסור הלבנת הון עם סמכות עיצום של עד 2 מיליון שקל למקרה.



"אכיפה יעילה בשוק ההון צריכה שתהיה בעלת חמישה מרכיבים: אכיפה פלילית, שתיוחד לעבירות חמורות; אכיפה מינהלית; אכיפה שתיוחד לרואי חשבון ולשומרי סף בתאגידים; אכיפה פרטית, שתתבצע באמצעות תביעות ייצוגיות ותביעות נגזרות; ואכיפה פנימית, שאותה יבצעו מנגנוני הציות בתאגידים".



גושן הוסיף וציין כי "אכיפה כזו לא תהיה שלמה אם יפגעו בחלק החשוב ביותר שלה - האכיפה המינהלית. מי שבאמת רוצה להגן על כספי הציבור חייב לדאוג להענקת כלי האכיפה המתאימים לרשות המפקחת.



"הליך האכיפה המינהלית הנמצא כעת בשלבי חקיקה ייתן לרשות כלים לאכיפה בהליך מינהלי קצר ומהיר שידון בהפרות חוק שאינן דורשות הוכחה ברמה שהיא מעל רשלנות, ותותיר את ההליך הפלילי למקרים הקשים ביותר. את ההליך תנהל ועדת אכיפה בראשות יו"ר הרשות. היא תוכל להטיל סנקציות, כמו שלילת עיסוק וקנסות, אך לא עונשי מאסר. על פסיקותיה ניתן יהיה להגיש ערר לבית המשפט המחוזי. האיזון המובנה בתוך ההליך הוא בין השאר בכך שגם אם יתגלו ראיות פליליות בעת התהליך, לא תוכל הרשות להפסיק את ההליך המינהלי ולעבור למישור הפלילי".