"הפחתת הריכוזית במשק תפתור באופן אוטומטי את בעיית שכר הבכירים"

>> "זה די מרגיז שעשר קבוצות עסקיות במשק שולטות ב-47% ממנו", טוענת יו"ר ועדת המשנה לביטוח של ועדת הכספים, ח"כ פאינה קירשנבאום (ישראל ביתנו). קירשנבאום הגישה לכנסת הצעת חוק שמטרתה לצמצם את הריכוזיות במשק, למשל באמצעות איסור על בעלות צולבת על נכסים פיננסיים וריאליים והסדרת "רגולציה ברמת הקבוצה", כך שהמפקח על שוק ההון והביטוח יקבל סמכות לאשר עסקות של הנפקת ורכישת אג"ח בין חברות ששייכות לקבוצות בעלות מבנה פירמידה.



בראיון ל-themarker אומרת קירשנבאום כי "המשק הישראלי קטן והריכוזיות בו גדולה מאוד. אם אחד הטייקונים ייפול, זה יפיל את כל המשק כמו דומינו ויחייב את המדינה לתמוך בקבוצות הפרטיות כדי לשמור על יציבות המשק. הריכוזיות מונעת התפתחות של השוק ומונעת כניסת כוחות וגופים כלכליים זרים, והפחתתה תפתח אותו לתחרות. תופעה זו גרמה, בין היתר, לכך שרוב קרנות הפנסיה מוחזקות כיום על ידי חברות הביטוח. לפיכך יש לאסור על בעלות צולבת בין נכסים ריאליים לפיננסיים".

הקדנציה הנוכחית של קירשנבאום בכנסת היא הראשונה עבורה. היא משמשת מנכ"ל מפלגת ישראל ביתנו זה שבע שנים, ועם הצטרפותה לכנסת דאג יו"ר המפלגה, שר החוץ אביגדור ליברמן, שאליו היא מקורבת, שהיא תהיה חברה בוועדת הכספים היוקרתית. עם ליברמן היא משוחחת כמה פעמים ביום, בעיקר בשפה הרוסית. חרף מיקומה במקום העשירי ברשימת המפלגה, נמנית קירשנבאום עם הצמרת שלה.



בישראל ביתנו אומרים שקירשנבאום היא "בולדוזר" ומנהלת את המפלגה ואת סניפיה ביד רמה. "כשהיא מתחילה לפעול בנושא כלשהו, היא לא מרפה עד שהיא מצליחה", מספרים גורמים במפלגה.



היא "נשאבה" לתחום שוק ההון והביטוח לאחר שוועדות המשנה השונות בוועדת הכספים חולקו בין החברים, ואילו ועדת המשנה לשוק ההון לא היתה קיימת ב-11 השנים האחרונות. העומד בראשה, אם ברצונו לבצע עבודתו כהלכה, נדרש להתעמת עם אישים וחברות חזקות בשוק ההון והביטוח, ולהתמודד מול רגולטורים חזקים כמו המפקח על הבנקים, יו"ר רשות ניירות ערך והמפקח על הביטוח במשרד האוצר.



להגביר את הרגולציה בפירמידות



להפתעת הרגולטורים היא חשפה שיניים, וועדת המשנה שלא היתה קיימת בקדנציה הקודמת של הכנסת עשויה להוביל לשינויים משמעותיים בשוק ההון - ולתרום להפחתת הריכוזיות במשק הישראלי.



"שוק ההון הוא תחום חדש אצלי, ונשאבתי אליו עם מינויי ליו"ר ועדת המשנה", אומרת קירשנבאום. "התחלתי ללמוד ברצינות את הנושאים שעל הפרק באמצעות קריאת חומר ופגישות עם מומחים בתחום. מי שמכיר אותי יודע שמטבעי איני יכולה לקחת נושא ולדבר עליו מבלי שאני מבינה בו לעומק. אני חייבת להיות בטוחה ולהזדהות עם כל מה שאני עושה. אני אמנם בעלת תואר שני במינהל עסקים, והתארים האלה מקנים כלים ללמוד ולהתמודד עם הנושאים - אבל לא למדתי שם על שוק ההון וביטוח".



בשנה שחלפה מאז מינויה, נכנסה קירשנבאום במרץ לעבודה וקיימה עשרות פגישות עם בכירים בשוק ההון והרגולטורים. בינתיים היא גיבשה עמדה מוצקה. "נשקול כמה דרכים לחקיקה לצמצום הריכוזיות במשק. למשל, ננהיג רגולציה ברמת הקבוצות העסקיות, שתחייב אישור של המפקח על הביטוח לאשר עסקות של אג"ח ומניות של בעלי קבוצות עסקיות בתוך הפירמידה של עסקיהם".



לדברי קירשנבאום, "במקרה כזה המפקח יצטרך להסביר אם חברת הביטוח קונה את האג"ח במחיר השוק, ואם יש תמחור נכון של האג"ח או תמחור חסר - כך נוכל לדאוג לאינטרסים של עמיתי קרנות הפנסיה כשהקרנות הן בבעלות חברת הביטוח. צריך להגביר את הפיקוח על הקבוצות העסקיות ועל העסקים שהן עושות בתוך הקבוצה העסקית בינן לבין עצמן. לעתים הן מלוות כסף אחת לשנייה בתוך הקבוצה כדי לשמור על האינטרסים של בעל השליטה, ולא של בעלי המניות והעמיתים. כיום המפקח בודק פעם בחודש ולא עושה ביקורות פתע בחברות הביטוח. הרעיון הוא להעמיק את הרגולציה - לפחות כשמדובר בעסקות בתוך פירמידות שליטה".



שינוי נוסף שמציעה קירשנבאום הוא בשליטת חברות עסקיות בפירמידה, כך שלא יהיה ניתן לשלוט בחברה מעבר לדור שלישי. "המצב הקיים כיום הוא בלתי נסבל - בעל שליטה שולט בפירמידה יורדת של שמונה חברות, כשבחברה השמינית הוא מחזיק בפחות מ-10%".



קירשנבאום מציגה אפשרות פעולה נוספת: מיסוי דיווידנדים שגוזרים ראשי הפירמידה מהחברות המסונפות. "כיום אין מיסוי בפעולות שנעשות בתוך פירמידות השליטה. עובדה זו מביאה לניצול החברות המסונפות על ידי בעלי השליטה - בין עם בעסקות המתומחרות לא כראוי או בדיווידנדים. אם הדיווידנדים מחברות מסונפות ימוסו, זה יהווה תמריץ לפירוק עצי השליטה".



היא גם סבורה שיש לטפל בשכר הבכירים בחברות הציבוריות, אך לדעתה תופעת השכר הגבוה המשולם למנהלים בחברות אלה היא סימפטום של הריכוזיות במשק.



"הפחתת הריכוזית במשק תפתור באופן אוטומטי את בעיית שכר הבכירים. איני רוצה שהכנסת תקבע את גובה שכרם. אני מסכימה עם יו"ר רשות ני"ע, זוהר גושן, ששכר חמשת הבכירים ביותר צריך לקבל את אישור האסיפה הכללית ולא גוף מצומצם או דירקטוריון המורכב מנציגי המשפחות שהן בעלות השליטה. האסיפה הכללית מייצגת את הציבור הרחב, ולכן היא הגוף שצריך לאשר את השכר של חמשת הבכירים ביותר בחברה ציבורית", מסבירה קירשנבאום.



בעד רשות ניירות ערך ונגד משרד האוצר



עמדותיה של קירשנבאום הן בעד בנק ישראל ורשות ני"ע ונגד האוצר. היא הגישה הצעת חוק לפיה סמכויות הפיקוח על שוק ההון והביטוח, המופקדות כיום בידי הממונה על שוק ההון והביטוח באוצר, יועברו לבנק ישראל ולרשות ני"ע. לפי ההצעה, בנק ישראל והרשות יכוננו מנגנונים לשיתוף פעולה ותיאום מוסדרים וברורים ביניהם. בכנסת טוענים שבנק ישראל והרשות תומכים בהצעה, אך האוצר מתנגד לה.



לפי הצעה יופעל מודל דו-ראשי בנוסח המודל ההולנדי, לפיו הפיקוח על המערכת הפיננסית בישראל יחולק בין בנק ישראל, שיפקח על המערכת הפיננסית ויציבות המתווכים הפיננסיים; לבין רשות ני"ע, שתפקח על ההגנה על המשקיע והצרכן.



קירשנבאום הסבירה כי "כל מפקח יהיה אמון על מטרה רגולטורית ממוקדת ובהירה אחת בתחום הרגולטורי המקצועי הטבעי שלו. באופן זה יבוטלו הקונפליקטים האינהרנטיים של הגופים המפקחים כיום, המחייבים תמרון בין מטרת ההגנה על המשקיעים לבין שמירה על יציבות הגופים הפיננסיים".



על פי ההצעה, כדי ליצור שיתוף פעולה והעברה שוטפת של מידע, ימונו דירקטורים צולבים: נציגי בנק ישראל יהיו דירקטורים בגוף הפיקוח ברשות ני"ע, ולהפך. בנק ישראל יחויב לוותר על חלק מסמכויות הפיקוח על הבנקים בנושא הגנת הצרכן לטובת רשות ני"ע.



היא ציינה כי הצעת החוק אינה מתיימרת לשנות את מנגנוני הפיקוח על הענפים הפיננסיים המפוקחים, אלא בשלב ראשון לטפל רק בהעברת סמכויות הפיקוח מהממונה על שוק ההון לבנק ישראל ורשות ני"ע, וזאת בבחינת "טיפול נמרץ ראשוני בבעיות הבוערות הנובעות מהמבנה הפיקוחי הקיים.



"בשלב מאוחר יותר, לאחר העברת הסמכויות, יוחל בביצוע טיפול מעמיק יותר בהסדרת מבנה הפיקוח. במסגרת כך יהיה צורך בגיבוש תפישה אסטרטגית הכוללת, בין היתר, הקמת ועדת היגוי חדשה בדומה לוועדת בכר, שתפקח על מינהלת ההקמה של המהלך ותכשיר את התשתית המשפטית, התפעולית והארגונית להמשך שדרוג המבנה הפיקוחי".



"המשבר חשף חולשות ברגולציה"



"צעד זה יביא את בנק ישראל ורשות ני"ע לגבש מנגנוני פיקוח והסדרה נאותים לענף הביטוח, תוך יישום ההתאמות הנדרשות לענף. בעקבות העברת סמכויות הפיקוח על ענפי הפנסיה והייעוץ והשיווק הפנסיוני מהממונה על שוק ההון והביטוח במשרד האוצר לרשות ני"ע, תגבש הרשות מצדה מנגנוני פיקוח והסדרה נאותים לכל אחד מהענפים, שדומים במידה רבה לענפים המפוקחים על ידה כיום", היא מדגישה.



קירשנבאום מוסיפה כי "אחד הלקחים החשובים מהמשבר הפיננסי העולמי הוא הצורך בקיום רגולציה יעילה. המשבר חשף חולשות ברגולציה הפיננסית בכל העולם, והחיש את הצורך להעריך מחדש את מערך הרגולציה הקיים ולהפעיל רגולטורים פיננסיים מקצועיים ואפקטיביים. כמו כן, המשבר המחיש את הצורך בהבטחת שיתוף פעולה ותיאום בין זרועות הפיקוח השונות".



את הצעת החוק הגישה קירשנבאום בהמשך להמלצות ועדת בכר מ-2005, לפיהן יש לטפל גם בהשלכות הרפורמה בשוק ההון (הוצאת קופות הגמל וקרנות הנאמנות מהבנקים לגופים פיננסיים) על מבנה הפיקוח על שוק ההון בישראל. לאחר רפורמת בכר, הגופים הפיננסיים נהפכו יותר ויותר דומים זה לזה, בעוד שהניגודים בין התחרות להגנת הצרכן ויציבות של הגופים הפיננסיים העמיקו והלכו.



היא מוסיפה כי פעילות ספקי השירותים הפיננסיים בישראל מפוקחת כיום באופן סקטוריאלי על ידי כמה גופים: בנק ישראל, רשות ני"ע והאוצר. למבנה פיקוח זה יש כמה חסרונות בולטים, שגורמים לכך שמבנה הנוכחי אינו עונה על דרישות השוק המשתנות בישראל ובעולם, ולוקה בשורת בעיות כמו השונות הרבה במאפייני ההסדרה והפיקוח ובעוצמת האכיפה ביחס לפעילויות פיננסיות דומות ואף זהות.



"אין תיאום בין הרגולטורים"



לדעתה, "רוני חזקיהו, המפקח על הבנקים, הוא חזק וסמכותי מאוד. גם רשות ני"ע היא גוף חזק עם סמכויות אכיפה נרחבות. לעומת זאת, אגף שוק ההון והביטוח באוצר הוא מחלקה קטנה וחלשה ביחס לגופים הפיננסיים הגדולים שצמחו לאחר ועדת בכר".



קירשנבאום סבורה כי "יש בעיה בכך הרגולטור דואג יותר ליציבות הפיננסית של הבנקים וחברות הביטוח ופחות להגנת הצרכן. כיום השיקול לשמור על היציבות (של הבנקים וחברות הביטוח) גובר על הגנה על העמיתים, שמשלמים בעצם את מחיר היציבות. לפיכך צריך שיהיה רגולטור שיעסוק ביציבות ואחר שיגן על הצרכן.



"ועדת בכר יצרה שני גורמים פיננסיים ענקיים: הבנקים וחברות הביטוח. בעצם אין תיאום בין הרגולטורים (רשות ני"ע, המפקח על הבנקים והממונה על שוק ההון והביטוח באוצר, צ"ז) בגלל סיבות אישיות, אמביציות וסיבות נוספות. בדרך כלל התיאום קיים רק בין שניים מתוך שלושת הגופים האלה.



"יש לנו רגולטור מוערך מאוד - המפקח על הבנקים, שיכול להכניס סטנדרטים לסמכויות החדשות שיקבל. הוא יכול להכתיב ולנווט וכל מי שיבוא אחריו יילך בעקבותיו. לאחר ששר האוצר, יובל שטייניץ, הסכים והעביר את חוק בנק ישראל שכל כך הרבה שרים התנגדו לו, אני מקווה מאוד שאצליח לשכנע אותו להעביר את סמכויות הפיקוח של הממונה על שוק ההון לבנק ישראל ולרשות ני"ע. אני יודעת שזה יהיה קשה. אנסה לקדם את הצעת החוק הזו בטרם יציאת הכנסת לפגרת הקיץ בעוד חודש".



אגב הממונה על שוק ההון, קירשנבאום לא מרוצה בלשון המעטה מהעובדה שהממונה הנוכחי, פרופ' עודד שריג, הנחה את החברות המנפיקות אג"ח ליישם בתוך שנתיים את המלצות ועדת חודק בעניין ההנפקות. הוועדה ביקשה להכניס אמות מידה להנפקות אג"ח על ידי המוסדיים.



"אני חושבת שההנחיה הזו מצביעה על חולשת הפיקוח. שנתיים זה קצת יותר מדי. היה צריך ליישם את ההמלצות באופן מיידי. לצערי הסמכויות, המשימות והגדרת מטרות שהיו לוועדת חודק היו מצומצמות ומוגבלות מאוד, ונעשו אולי כשהוועדה החלה לעבוד לאחר שעברנו את המשבר הפיננסי של 2008. אני חושבת שמסקנות הוועדה חשובות והייתי מרחיבה אותן".



לקצר את תקופת הצינון



קירשנבאום סבורה כי "אנו נמצאים בחלון הזדמנויות שבו אפשר להעביר את החוק. כפי שציינתי, יש נגיד חזק שיכול לקבוע סטנדרטים בתחום היציבות; ורשות ניירות ערך, שמחזקת בזמן האחרון את כוחה האכיפתי, ובשלה לקלוט את תחומי הגנת הצרכן והשקיפות. כולי תקווה ששטייניץ ילך לכיוון שינוי היסטורי ומשמעותי שהרבה מדינות בעולם שוקלות כיום לעשות, ויסייע בהעברת החוק".



הצעה נוספת שמעלה קירשנבאום היא לקצר את תקופת הצינון שבה מחויב המפקח על שוק ההון משנה לחצי שנה. "מועמדים טובים חוששים לבוא לאוצר לא רק בשל סמכויות המפקח, אלא גם בגלל תקופת הצינון של שנה שמוטלת על בעל התפקיד עם פרישתו. מדוע שאדם עם השכלה, ידע וניסיון יבזבז שנה מחוץ למערכת לאחר פרישתו? צריך לקבוע תקופת צינון של שישה חודשים כדי לעודד מועמדים טובים להתמנות למשרה".