יש תחרות בישראל - על סמכויות וטריטוריות

>> מי אמר שאין תחרות בישראל? בימים אלה ניטשת תחרות עזה בין המפקחים והרגולטורים החשובים בישראל סביב השאלה מי ידאג לתחרות במשק. כמה מענפי המשק המרכזיים ובהם הסלולר, הבנקאות, הביטוח והדלק סובלים מרמת תחרות מאוד נמוכה, וניתן לעשות לא מעט כדי להגביר את התחרות בהם. אלא שהרגולטורים מתחרים בינהם על סמכויות וטריטוריות, במקום לשתף פעולה בהסרת חסמים ומכשולים.



ביום ראשון הקרוב תדון ועדת השרים לענייני חקיקה בתזכיר להצעת חוק שהגיש אמנון כהן (ש"ס), שנועדה להרחיב את סמכויות רשות ההגבלים העסקיים. על אף שכהן חתום על החוק, ההצעה דומה במהותה לטיוטה שגיבשה בעבר הממונה על ההגבלים העסקיים רונית קן, שפועלת אף היא להרחבת סמכויות הרשות.

הצעת החוק מאפשרת לרשות ההגבלים להגדיר ענפים מסוימים כקבוצות ריכוז. הכרזה כזו תיתן בידי הרשות כלים רבי עוצמה, שיאפשרו לה לכפות על ענפים שבהם רמת התחרות נמוכה להסיר חסמי מעבר בין החברות, לבטל חסמים שמונעים כניסה של שחקנים חדשים לענף (כמו דמי הקישוריות) ולהוציא הוראות נוספות שעניינן הגברת התחרות.



בדרך כלל, מי שמתנגדים להגברת סמכויות הרגולטורים הם אנשי העסקים והטייקונים החוששים לפגיעה בעסקיהם. אבל הפעם ההתנגדות לתזכיר החוק מגיעה דווקא מבית, מהרגולטורים האחראים על ענפים אלה - המפקח על הבנקים, משרד התקשורת ומשרד האוצר. החשש העיקרי של הרגולטורים הוא שתזכיר החוק מחזק מאוד את רשות ההגבלים העסקיים ומפקיע מידיהם סמכויות מרכזיות לשליטה בענפים שעליהם הם מפקחים.



הגישה של החוק החדש היא שהרשות תוכל להיות אקטיבית יותר ולפעול כדי לעודד את התחרות - ולא רק כדי למנוע פגיעה בה. הדבר הופך את הרשות לגוף שיכול להתערב ולהסדיר בעצמו תחומים שנמצאים תחת הסדרה של גוף ייעודי. ההסדרה הכפולה עשויה ליצור עימותים בין הרגולטורים ובעיות של אחריות (accountability).



דואגים ליציבות



בפיקוח על הבנקים חוששים שאם יורחבו סמכויות רשות ההגבלים העסקיים, היא תנקוט בצעדים נגד הבנקים שעלולים לערער את יציבותם, ולכן דורשים שתזכיר החוק לא יחול על מערכת הבנקאות. נקודת המוצא של המפקח על הבנקים היא שאין להפקיע את הדאגה לתחרות מידיו, וכי יש לקדם את התחרות בד בבד עם דאגה ליציבות.



גם בפיקוח על הביטוח ועל שוק ההון שבמשרד האוצר מעדיפים שרשות ההגבלים לא תקבל לידיה סמכויות שעלולות לערער את יציבות הענף. הרגולטורים האחראים על יציבות המערכות הפיננסיות חוששים שרשות ההגבלים תפעל אך ורק בהתאם לשיקולי תחרות, ותתעלם מהיבטים אחרים של יציבות. למעשה, הגדרת תפקידם של המפקחים על הבנקאות והביטוח היא לדאוג בראש ובראשונה ליציבות הענפים.



עמדת משרד התקשורת לגבי החוק החדש עדיין לא ברורה, אם כי ניתן לקבל רמז לגבי כיוונה מהתנהלות העבר. שר התקשורת משה כחלון התנגד בעבר להצעת החוק הראשונה בתחום שהעלה כהן, כך שלא מן הנמנע שהוא יתנגד שוב. בעבר הביעו במשרד התנגדות לחוק, שכן ראו בו חדירה מהותית לתחום ההסדרה שלהם, שנחשב מורכב יחסית ודורש רמת מקצועיות גבוהה.



כמו כן, שוק התקשורת הוא שוק שרמת ההשקעות בו גבוהה באופן יחסי, כך שהסדרה שדוחפת אך ורק להרחבת התחרות עשויה לפגוע בהשקעות הנדרשות כדי לשמור על השוק בחזית הטכנולוגיה. במשרד אף מודאגים מכך שהחוק של כהן אינו כולל מנגנון הכרעה במקרים שבהם יש החלטות מנוגדות של הרשות ושל הרגולטור הייעודי.



בעיה נוספת שהעלו במשרד נוגעת לריבוי הכובעים של הרשות להגבלים. לטענתם, העובדה כי הרשות היא גורם חוקר ואוכף פלילי תקשה עליה להיות גורם מסדיר שאמור לשאת ולתת עם החברות באופן שוטף, כלומר לפעול תוך שיתוף פעולה. בשולי הדברים ציינו במשרד כי באופן ציבורי קשה להתנגד לחוק, שכן הדבר מצטייר מיד כהתנגדות להרחבת התחרות.



ברשות ההגבלים העסקיים, מיותר לציין, סבורים כי אין מתח בין יציבות לבין תחרות, ומעריכים כי על ענף ייהנה מיציבות גדולה יותר ככל שרמת התחרות בו תגבר.



צרכנים שבויים



הפער בעמדות בין הרגולטורים מבטא חשש מאובדן השפעה וסמכות, אבל הוא גם מספק הוכחה לכך שבענפים מסוימים, חלק מהרווחיות נובעת מהסדרים לא תחרותיים.



בחברות הסלולר, למשל, מהווים דמי הקישוריות מקור הכנסה גדול ובטוח במשך שנים, והפחתתם תפגע ברווחיות הענף.



בשוק הביטוח חלק גדול מהרווחיות נובע מהעובדה שהמבוטחים תקועים בחברה מסוימת ללא יכולת לעבור לחברה מתחרה וליהנות מתנאים טובים יותר. כתוצאה מכך יש בענף הרבה מאוד צרכנים שבויים שנאלצים לשלם דמי ניהול גבוהים ולקבל תשואות נמוכות. אם רשות ההגבלים תקבל סמכות להכריז על הענף כקבוצת ריכוז היא תוכל לחייב את החברות לאפשר למבוטחים לעבור מחברה לחברה תוך ימים ספורים. הוראה כזו יכולה לפגוע ברווחיות.



גם במערכת הבנקאות יש חסמי מעבר בין בנקים, הנוגעים להיסטוריית האשראי של הלקוחות. בדרך כלל בנק לא יכול להציע ללקוחות של בנקים אחרים את אותם תנאי אשראי שהם מקבלים בבנקים שלהם, מכיוון שאין לו מספיק מידע על היסטוריית האשראי של הלקוח ומצבו הכלכלי. אם יחייבו את הבנקים לספק ללקוחות דו"ח בנוגע להיסטוריית האשראי שלהם, הדבר ישפר מאוד את כושר המיקוח של הצרכן מול בנק אחר ויגרום למעברים תכופים של לקוחות.



בסופו של דבר, ראש הממשלה בנימין נתניהו, שמרבה לדבר בשבחי התחרות, יצטרך לקבל החלטה אם לפעול לחיזוק התחרות ורשות ההגבלים, או לשמר את הסמכויות שיש כיום לרגולטורים השונים. הפתרון המיטבי הוא למסד פורום של רגולטורים שיושבים יחד ופועלים בשיתוף פעולה להשגת שתי המטרות החיוניות האלה: יציבות ותחרות.