מחקר הכנסת: הכנסות ישראל מתגליות גז נמוכות ב-40% מהממוצע בעולם המערבי

חלקה של מדינת ישראל בהכנסות ממכירת אוצרות הטבע שלה מדורג בתחתית המדינות בעולם ומסתכם בשיעור של 32%, לעומת ממוצע של כ-53% במדינות המערביות שבהן קיים משטר פיסקלי דומה לישראל. ­ כך עולה מהדו"ח המעודכן שפירסם בסוף השבוע מרכז המחקר והמידע של הכנסת. זאת, לאחר קבלת הערותיה של קבוצת דלק, ששללה את תוצאות המחקר הקודם שביצע המרכז לפני כחודשיים.



הניתוח החדש שבוצע בכנסת לא רק סותר את הערות דלק באשר לחלקה הנמוך של המדינה במאגרי הגז, אלא מגלה כי בעשור האחרון העלו מדינות המערב את חלקן במכירת משאבי הטבע שבשטחן משיעור ממוצע של 49% ל-53%, בעוד שדווקא בישראל נרשמה מגמה הפוכה: שיעור השתתפותה של המדינה בהכנסות ממכירת גז טבעי ירד מ-39% ב-1998 ל-32% ב-2007. זאת, כאשר בעקבות הפחתת מס החברות בשנים הקרובות, יצנח ב-2016 חלקה של המדינה בתגליות הגז לכ-28% בלבד.



ממצאי המחקר, שהוגשו לח"כים כרמל שאמה (ליכוד) ושלי יחימוביץ' (עבודה) (העומדים מאחורי הצעת החוק להגדלת התמלוגים) מורים כי בניגוד למדינות מערביות רבות אחרות שבהן מוטל מס מיוחד על רווחי נפט וגז טבעי ­ בישראל עדיין קיימות הטבות מס על רווחי מכירת משאבים אלה. אלה פטרו למעשה את חברת דלק קידוחים, למשל, מכל תשלום מס ב-2009. החבות בתמלוגים בשיעור של 12.5% נחשבת כיום למיושנת וממילא מקוזזת בחלקה בשל הטבות המס, ולכן "התמונה המצטיירת מהמשטר הפיסקלי הקיים בישראל מעלה כי מדובר בחלק ממשלה הנמוך ביותר מבין מדינות מערביות ברות השוואה לישראל, מלבד אירלנד", כותבים עורכי המחקר, החוקרים עמי צדיק ותמיר אגמון. המחקר מפריך בקלות את הטענה שלפיה שינוי המדיניות הפיסקלית בישראל עתיד לפגוע בתדמיתה ובפעילות העסקית.



השתתפות המדינה נמוכה משחשבו



טיוטת המחקר ההשוואתי שפירסם לפני כחודשיים מרכז המחקר והמידע של הכנסת, טענה כי שיעור השתתפות המדינה בתגליות הגז הוא 35%-40%, ומדורג בתחתית מדינות העולם.



תוצאות אלה גררו טענות קשות, ונכונות ברובן, מצדן של ספקיות הגז הטבעי למשק, קבוצת דלק ונובל אנרג'י. אלה טענו כי בהשוואה בינלאומית של חלק הממשלה בתגליות יש להביא בחשבון כמה משתנים המשקפים את רמת הסיכון של היזמים ­ סוג המשטר הפיסקלי, אופי הקידוח (כמו קידוח במים עמוקים או רדודים) וזמינות שוקי יעד. לפיכך, התייחס המחקר החדש להשוואת חלק הממשלה בישראל בתגליות (government take) למדינות שבהן קיים משטר פיסקלי דומה לישראל.



ואולם התחשיב החדש העלה כי תוצאות המחקר הקודם היטיבו עם ספקיות הגז. החישוב שהתבסס על תמלוגים בשיעור של 12.5%, הוצאות הפקה בשיעור של כ-20%, מס חברות בשיעור של 25% ו"ניכוי אזילה" (הטבת מס) בשיעור של 27.5%, מעמיד את חלק הממשלה על טווח של 31%-33%. לפי החוק הקיים, מס חברות יירד בהדרגה עד לשיעור של 18% ב-2016, ולכן במצב שכזה חלק הממשלה יירד לטווח של 27%-29%. יש לציין כי את הנתון של הוצאות ההפקה (20%) מסרה דלק עצמה, אך שיעור זה עשוי לרדת בעתיד במאגרים גדולים יותר (הנהנים מיתרון לגודל).



עורכי המחקר השכילו לערוך בדיקה השוואתית זו גם לאורך זמן (ב-1998 וב-2007), כדי ללמוד על המגמה באותן מדינות לאורך שנים. במסגרת בדיקה זו התגלה כי חלקן של הממשלות דווקא גדל בעשור האחרון ב-8% בממוצע, לעומת ירידה של כ-20% בישראל. דלק טענה כי שיטת החישוב שבה נקט מרכז המחקר של הכנסת היתה מוטעית, וכי עליו לשקלל גם את המע"מ והבלו המוטל על הגז הטבעי, שמביא לטענתן את חלקה של הממשלה ל-52.5%. החוקרים דחו טענה זו משום ששיטת חישוב זו אינה נהוגה במדינות אחרות, ומשום שתוספות מס אלה ממילא מגולגלות בידיהן על הלקוחות (ומשם, על הציבור).



לפיכך, חישב מרכז המחקר והמידע של הכנסת את חלק הממשלה כפי שחישוב זה נעשה במחקרים השוואתיים אחרים בעולם. חישוב זה מבוסס על המנה המתקבלת בחלוקת התמלוגים, בצירוף המיסוי הישיר האפקטיבי (ללא מע"מ ובלו) בהכנסות (המנוכות הוצאות הפקה).



כמה מס שילמה דלק קידוחים ב-2009?



שיעור התמלוגים שבו מחויבות ספקיות הגז הטבעי למשק הוא 12.5% ברוטו, אך השתתפות המדינה בחלק מהוצאות הפיתוח של המאגרים מצמצמת שיעור זה לטווח של 10%-11%. לפיכך, הופך מרכיב המיסוי לאמצעי הדומיננטי יותר בשיתוף הקופה הציבורית בתגליות הגז.



בצד התמלוגים, ישראל אמנם מנהיגה משטר מס ייחודי לתחום חיפושי הנפט והגז הטבעי, אך כזה שדווקא מיטיב עם חברות החיפושים וכולל הטבות מס בגין הוצאות חיפושים ובגין רווחים מהכנסות אחרות בתחום. הטבות אלה, המעוגנות בתקנות מס הכנסה, מכירות ב"שותפות לחיפושי נפט", כמי שאינה נישום כלפי רשות המסים, ופעילותה הכספית מיוחסת לשותף הכללי ולבעלי יחידות ההשתתפות בשותפות בנפרד ­ על פי אחזקותיהם היחסיות בשותפות. על פי התקנות, שותפות כזו זכאית לשתי הטבות מס. האחת היא קיזוז הוצאות הוניות שוטפות כתוצאה מהפעילות במגזר החיפושים ­ מהכנסות מחזיקי יחידות ההשתתפות בתחומים אחרים, כאילו היה מדובר בהפסד עסקי שוטף. הניכוי שמייחס בעל יחידת השתתפות להכנסותיו לא יעלה אמנם על הסכום שהשקיע ברכישת היחידה, אך עדיין מדובר בהטבת מס משמעותית.



עורכי המחקר מציינים כי רשויות המס ובתי המשפט טרם הכריעו בסוגיות שונות בתחום מיסוי מאגרי הגז, ובאחרונה אף התגלעו חילוקי דעות בין ספקיות הגז לבין רשות המסים לגבי מסגרת ההכרה בהוצאות, ובשאלה מה נכלל בגדר "הוצאות חיפוש ופיתוח נפט". לבסוף, מציין המחקר, החליטה רשות המסים כי הטבה זו תחול גם על עלויות תשתיות והפקה (כמו בניית צינור ימי ומתקן קליטה בחוף), ולא רק על עלויות החיפוש והקידוח.



למרות הגדרה נרחבת זו, לא קיזזו עורכי המחקר את ההטבה מחלקה של המדינה בהכנסות מאגרי הגז, בטענה כי מדובר למעשה בדחיית תשלום המס ולא בביטולו. ההטבה השנייה, שכן נגרעה מהכנסות המדינה ממיסוי רווחי הספקיות היא זו המכונה "ניכוי אזילה". מדובר בניסיון להפחית את המס ביחס לכמות הגז האוזלת בכל שנה מן המאגר. לשם כך נבנה מנגנון המעניק הנחה במס בשיעור של 27.5% מהמחזור, או הטלת המס רק על 50% מההכנסה החייבת במס (הגבוה מבין השתיים).



לפיכך, משמעות ההטבה עבור שותפויות החיפושים היא מס חברות מופחת בשיעור של כ-7% ­מכפלת הניכוי (27.5%) בשיעור המס (25% נכון ל-2010). הפחתה זו במס חברות, לצד ההכרה בהפסדים מפרויקטים אחרים, הביאה, למשל, את שותפות החיפושים דלק קידוחים, המחזיקה בזכויות ים-תטיס (26.5%), תמר (15.6%) ולווייתן (23%) שלא לשלם כלל מס ב-2009.



יציבות פיסקלית? קלישאה חלולה



המחקר מציין כי ב-34 השנים שחלפו מאז משבר הנפט ב-1973 שינתה בריטניה את המשטר הפיסקלי בממוצע אחת לשנתיים. בתחילת שנות ה-80 למשל, היו לבריטניה כמה מהתנאים הקשיחים בעולם, וחלק הממשלה בקידוחים הגיע ל-93%. עשור לאחר מכן היו בבריטניה התנאים הטובים ביותר לזכויות חיפוש והפקה עם חלק ממשלה של 33% בלבד.



כיום חלקה של הממשלה הוא יותר מ-50%, ובשדות נפט ישנים חלקה מגיע ל-75%. למרות התנודתיות במשטר הפיסקלי לאורך השנים, מציינים עורכי המחקר, נותר מגזר הנפט בים הצפוני של בריטניה פעיל מאוד, ולמעשה הוא אחד הפעילים בעולם. בשוק הנפט אמנם קיימת ביקורת רבה על התנודתיות בבריטניה ויועצים בתחום אף רואים במדינה "את המקום הגרוע ביותר לחיפושי והפקת נפט", נכתב במחקר, אך לבריטניה, כך מתברר, אין יומרות לגבי יציבות פיסקלית.



גם מעבר לאוקיינוס לא ניכרת הקפדה יתירה על קיפאון פיסקלי. ממשלת מחוז אלברטה שבקנדה קיבלה באוקטובר 2007 החלטה לשינוי המנגנון הפיסקלי בתחום והעלאת חלקה של הממשלה בהכנסות בכ-20%. אלסקה, למשל, שינתה בארבע השנים האחרונות שלוש פעמים את המדיניות הפיסקלית בתחום חיפושי הגז והנפט שבשטחה. במסגרת השינוי האחרון, העלתה אלסקה את המס על הרווחים ל-25%, עם נוסחה פרוגרסיבית המגדילה את המס ב-0.4% על כל דולר שמעל למחיר חבית של 30 דולר. מנגד, הצביעו ב-2006 תושבי קליפורניה במשאל עם נגד יוזמה להעלות את מס הנפט.



המחקר מציין כי למרות המשטרים הלא יציבים יחסית בהן, חברות הנפט ממשיכות לפעול בבריטניה ובארה"ב. זאת, כאשר למרות הפחתת מסים כללית במדינות אלה ­ בתחום הנפט והגז עברו הממשלות האלה למשטרים יותר פרוגרסיביים, שהביאו לחלק ממשלה גבוה יותר במשאבי הטבע. תופעה זו, כך נכתב, הביאה לכך ש"קריאת חברות הנפט ליציבות נשמעת חלולה בעיני בעלי תפקידים במדינות אחרות".



לשנות את המס ­ לא להעלות תמלוגים



החוקרים מעריכים כי הסיבה למדיניות פיסקלית מתירנית כמו בישראל, היתה רצון המחוקק לעודד השקעות בתחום חיפושי הנפט והגז, טרם גילוי מצבורי הגז הטבעי האחרונים. זאת, בעוד שבמדינות אחרות המשטר הפיסקלי משקף את ההכרה בקיומם של שדות נפט וגז טבעי, ואת ההנחה כי אין יותר צורך לתת תמריץ מיוחד להשקעות בחיפושים.



אבחנה זו היא שעומדת כיום בבסיס הבחינה המחודשת של המדיניות הפיסקלית בישראל, הטוענת לשינויים רגולטוריים נדרשים לאור תגליות הגז האחרונות והצפי לנוספות. עם זאת, בדיקה שנעשתה על ידי הממשל האמריקאי העלתה כי העלאת שיעור התמלוגים עשויה להביא דווקא להקטנת הכנסות המדינה ממסי חברות ומבונוסים (תשלום בעד קבלת רישיון חיפוש), וכן לירידה ברמות הפיתוח והייצור של החברות. כתוצאה מכך, שיעור העלאת התמלוגים יהיה גבוה יותר משיעור העלייה בחלק הממשלה. מבחינה היסטורית, מציין המחקר, התמלוגים הם השיטה השכיחה ביותר הנהוגה בידי ממשלות כדי להשיג הכנסות מניצול המשאבים המינראליים של המדינה. התמלוגים אטרקטיביים עבור הממשלות משום שהם מבטיחים זרם הכנסות מרגע שההפקה המסחרית מתחילה, וכן מטעמי נוחות: ניתן לחזות את היקפם וניתן בקלות לחשבם, לגבותם ולפקח עליהם.



ואולם בה בעת, התמלוגים הם צורה רגרסיבית של מיסוי ­כאשר רמות גבוהות יחסית של תמלוגים עשויות לעוות החלטות השקעה, משום היעדר התחשבות בתנודתיות שווי המשאב או בעלויות המשתנות של הקידוחים (למשל, בעומקי מים שונים). עורכי המחקר נמנעים מן הסתם לעסוק בהמלצות לשינוי המדיניות הפיסקלית המקומית, אך מציינים כמה פעמים את המגמה הרווחת כיום במדינות המערב, העוברות לשימוש במיסוי פרוגרסיווי. למשל, קביעת שיעור תמלוגים/מיסוי נמוך יחסית בתחילת פרויקט ההפקה, המסייע לכסות את השקעות היזמים בתוספת תשואה סבירה ולאחר מכן מעבר לשיעור תמלוגים/מיסוי גבוה מאוד שיביא לגידול ניכר בחלק הממשלה.



בשבוע שעבר נחשף ב-themarker כי בכוונת האוצר להמליץ על קביעת מס סקטוריאלי על חברות חיפושי הגז והנפט, תוך שינוי מדורג של המדיניות הפיסקלית החדשה לאורך תקופת פרויקט פיתוח המאגרים. זאת, כדי להקל על יכולת המימון של הזכיינים ולהפחית מהסיכון להחזר החוב שנטלו. מס שכזה, המכונה במחקר "מס משאבים" (rent tax resource), נהוג כיום בעולם בשתי שיטות עיקריות: factor‑r ­ שבה הזכיין מתחיל לשלם תמלוגים או מס מיוחד רק לאחר שכיסה את הוצאותיו; או שיטת שיעור ההחזרה (ror rate of return), המחושבת לפי ההחזר על ההשקעה בפרויקט, ולפיכך מיושמת כאשר שיעור התשואה הפנימי (irr) של הזכיין מושג.



היתרון העיקרי של מס המשאבים הוא בנייטרליות שלו (לא משפיע על המוטיבציה להשקיע). החיסרון שלו הוא בכך שהוא מספק לממשלה הכנסה רק כאשר ההחזר על ההשקעה מושג, ומשום שקשה יותר לאמוד מס זה ולפקח עליו. עם זאת, מציין המחקר, מערכות פרוגרסיביות נחשבות ליציבות יותר, שכן הגמישות מובנית שבהן מייצבת את המשטר. ניתוח סוגי המשטרים הפיסקליים בעולם ב-2007 לימד כי 70% מהמשטרים הפיסקליים עדיין רגרסיביים למחיר הנפט, לעומת 30% פרוגרסיביים או נייטרליים.



חלוקת רישיונות ­במכרזים



המחקר ההשוואתי מגלה כי במרבית מדינות המערב מחולקות זכויות החיפוש או הקידוח באמצעות מכרז תחרותי. בארה"ב ­ לפי המרבה במחיר האגרה שתשולם; בנורווגיה ובקנדה ­לפי קריטריונים איכותניים של המבקש; ובאוסטרליה ­ לפי מהירות הערכת הפוטנציאל בשדה.



באירלנד ובישראל ממשיכה חלוקת הרישיונות באמצעות ועדה מקצועית ­ולא על דרך מכרז. החוקרים מציינים כי קיימת הצעה לעבור לשיטה של מכרז, כאשר הקריטריון העיקרי יהיה שיעור התמלוגים או "הבונוס" שישולם בידי הזכיין בעת קבלת הרישיון, כנהוג בארה"ב. עמדת הממונה על חיפושי הנפט בישראל, צוין בדו"ח, נוטה לצדד בהותרת המצב על כנו, אם כי הוא לא פוסל גם מעבר למכרז.



היתרון שבוועדה מקצועית הוא מהירות קבלת ההחלטות ובהתבססותן על היבטים מקצועיים, ולא על שיקול כספי. החיסרון הוא כמובן הפתח לשחיתות ולהפעלת לחצים פוליטיים. שיטת המכרז אמנם ארוכה, מסורבלת ויקרה יותר ­ אך שקיפות והגינות, עשויה לעודד משקיעים גדולים מחו"ל, ותתמרץ קידוחים (היות שכיום מבוצעים קידוחים רק בכ-30% מהרישיונות).



מה לעשות עם הכסף?



מחקר הכנסת מזהיר כי גילוי שדות גז טבעי בהיקף גדול מציב בפני כלכלת ישראל כמה אתגרים. ראשית, מחירי הנפט והגז הטבעי הם תנודתיים ועשויים להביא להגדלת האי-ודאות בחיזוי הכנסות המדינה. כך, קיים קושי רב יותר ביישום תוכניות תקציב רב-שנתיות, היות שמקור הכנסה משמעותי נתון לשינויים תכופים.



שנית, מזכירים החוקרים, אוצרות הטבע הם מוצר מתכלה, ולכן אם ניצולם הכלכלי לא יביא ליצירת אמצעי ייצור נוספים ­ עשוי להיווצר מצב שבו הכלכלה תדעך לאחר מיצוי האוצרות. בנוסף, גידול עתידי בייצוא גז לעומת ירידה ביבוא נפט ופחם עשויים להביא לתופעת ה"מחלה ההולנדית", המשמעותית יותר במשקים קטנים הנשענים על סחר חוץ, דוגמת ישראל. מדובר במגמה של הגדלת העודף במאזן התשלומים, התחזקות ניכרת של השקל והקטנת התחרותיות של ענפי המשק הסחירים.



"הפיתרון העיקרי לאתגרים האלה הוא פיקוח טוב יותר על כספי התקבולים, כך שינותבו באופן מיטבי ובין דורי ולא יביאו לפגיעה בכושר התחרותיות של יתר חלקי הכלכלה", מציינים עורכי המחקר. את כוונתם הם מדגימים במודל הנורווגי, שם הוקמה קרן ממשלתית שאליה מנותבים רוב תקבולי הנפט לצורכי השקעה ארוכת טווח, כאשר פירות ההשקעה משמשים לצרכים נוכחיים (כמו יצירת עודף תקציבי).