דמוקרטיה בשיפוץ

>> "חוק ההסדרים? תשכחו מזה", אמר יו"ר הכנסת רובי ריבלין בראיון בלעדי ל-themarker בשבוע שעבר, והבטיח בפעם הראשונה בהיסטוריה למנוע מהממשלה להניח את חוק ההסדרים על שולחן הכנסת. "דה פקטו, חוק ההסדרים משנה את שיטת הממשל בישראל", הסביר ריבלין את התנגדותו לחוק, הכולל בתוכו השנה לא פחות מאשר 67 הצעות ורפורמות שונות בתוך חוק יחיד.

אז ריבלין אמר, אבל גם ריבלין יודע כי הדברים אינם כל כך פשוטים. היה זה מרכז המחקר של הכנסת בעצמו שהפריך את המיתוס שכביכול חוק ההסדרים הוא המצאה ישראלית. נהפוך הוא, במדינות רבות בעולם מקובלים חוקי סל - חוקים המאגדים תחתם עשרות חוקים שונים, שעוברים בפרלמנט בהצבעה אחת, בדרך כלל ללא דיון מעמיק - כתוצאה מבעיות המשילות של הדמוקרטיות הליברליות.



"קיימת בעיה כללית בחקיקה בכל המדינות הדמוקרטיות", כתב על כך מרכז המחקר של הכנסת, "הקשורה להאצת קצב החיים ולריבוי הנושאים המעסיקים את החברה: הפרלמנטים, אשר ממשיכים לפעול על פי הליכים שנקבעו לפני עשרות שנים ולעתים אף לפני 100 שנים ויותר, פשוט אינם עומדים בקצב".



בעיית המשילות בישראל היא חמורה במיוחד לאור התנהלות מופקרת של הפרלמנט הישראלי - הכנסת. "ישראל חריגה בנוף הפרלמנטרי העולמי", כתב על כך מרכז המחקר. "ברוב מדינות העולם הממשלה היא שרוצה להגדיל את הוצאותיה, ותפקיד הפרלמנט הוא לרסן אותה ולדאוג לכך שהגירעון התקציבי יישמר, ואילו בישראל המצב הפוך. יש להניח כי אם ישונה תפקודה של הכנסת בטיפול בתקציב, כך שתהיה לה אחריות מגבילה, תיעלם העילה של משרד האוצר להשתמש בחוק ההסדרים כדי לבטל חקיקה של הכנסת".



כלומר, גם מוסד המחקר של הכנסת מודה כי האשמה בקיומה של המפלצת ששמה חוק ההסדרים מונחת במידה רבה לפתחה של הכנסת. מאחר שהכנסת נוהגת בחוסר אחריות - גם בחקיקה פרטית לא מרוסנת וגם בסירובה לדון ולאשר חוקים המקדמים את האינטרס הציבורי - היא לא מותירה לממשלה ברירה אלא "לעקוף" אותה באמצעות חוק ההסדרים. משמע, חוק המובא כמקשה אחת יחד עם תקציב המדינה, ומאחר שהצבעה על התקציב היא גם הצבעת אמון בממשלה - אין לח"כים ברירה אלא לאשר את חוק הההסדרים, על שלל הרפורמות הכלולות בו.



עם זאת, חוסר האחריות של הכנסת אינו פוטר גם את הממשלה מאחריותה למצב. חוק ההסדרים תפח במהלך השנים לחוק ענק שהממשלה מנצלת אותו כדי להעביר כמעט כל חוק - גם כאלה שיכולים לעבור בדיון רגיל בכנסת, ואפילו כאלה שכבר עברו דיון בכנסת ונפלו שם. ההתעקשות של האוצר לכלול את תוכנית ויסקונסין במתכונתה החדשה במסגרת חוק ההסדרים, לאחר שהכנסת דנה בתוכנית בצורה מעמיקה והחליטה לפסול אותה, היא בדיוק מסוג ההחלטות המבאישות את ריחו של החוק הזה: אם הכנסת אמרה את דברה נגד החוק, בלתי נסבל שהממשלה מנסה להכריח אותה לקבל את החוק באמצעות הכללתו בחוק ההסדרים.



כלומר, כל הצדדים אשמים במפלצת ששמה חוק ההסדרים, וכולם צריכים להעלות תרומה כדי לרסן אותה. הדמוקרטיה הישראלית, כפי שהיא באה לידי ביטוי בחוק ההסדרים, ללא ספק זקוקה לשיפוץ דחוף. ריבלין, אחרי שיסיים להלין על כך שמשנים לו סדרי ממשל, צריך להתחיל ולספק קצת משילות: כנסת אפקטיבית שמתחייבת לחוקק בלוחות זמנים מוגדרים, ומתחייבת לרסן את החקיקה הפרטית בה. הרף של אישור חקיקה פרטית אמנם הועלה באחרונה ל-55 ח"כים, אבל גם זה נחות לרף המקובל בעולם, שם אסור לחבר פרלמנט להציע הצעת חוק המגדילה סעיף תקציבי מסוים, מבלי להקטין במקביל סעיף תקציבי אחר.



ריבלין מבטיח גם למשטר את הח"כים ולחייב את ראשי הוועדות לדון בכל הצעות החוק הממשלתיות בתוך פרק זמן מוגדר - ולא, אותן הצעות חוק ייכנסו אוטומטית לחוק ההסדרים של השנה שלאחר מכן. זאת הצעה חשובה שצריכה להיהפך לחלק מתקנון העבודה של ועדות הכנסת.



הממשלה מצדה חייבת להתייחס לחוק ההסדרים ביתר כבוד ולצמצם אותו רק למספר מועט של רפורמות מחויבות המציאות. המועצה הלאומית לכלכלה הציעה לפני שנתיים את ההיקף הראוי - עשר רפורמות מבניות בשנה.



המועצה הלאומית לכלכלה גם הצביעה איזה סוג של רפורמות צריך להכלל בחוק: רפורמות שסיכוייהן לזכות באישור הכנסת הם נמוכים, וזאת למרות שמדובר ברפורמות המקדמות במובהק את האינטרס הציבורי. מדוע רפורמות, המשרתות במובהק את הציבור, לא עוברות בכנסת? מחקרים כלכליים מסבירים זאת במספר מועט של נפגעים, ומספר עצום של מרוויחים. הנזק פוגע קשה בקבוצה מצומצמת מאוד - עובדי חברת החשמל, במקרה של רפורמה בחברת החשמל, או בעלי חברות הסלולר, במקרה של הפחתת דמי הקישוריות - ולכן לקבוצה המצוצמת כדאי מאוד להשקיע מאמצים אדירים בטרפוד החקיקה.



משמע, לשכור שירותי לובסיטים (סלולר), או לאיים בהצבעה נגד הח"כים במרכז המפלגה שלהם (חברת החשמל). לעומת זאת, הרווח נחלק על הציבור כולו, כך שכל אזרח מרוויח מהרפורמה רק מעט, ולא כדאי לו להשקיע מאמצים במלחמה על הרפורמה. כך יוצא שקולם של מתנגדי הרפורמה נשמע בעוז בכנסת, ואילו הנהנה מהרפורמה - הציבור הרחב - כלל אינו מיוצג בדיון.



רפורמות מסוג זה, שיש להן חשיבות משקית גדולה מאוד ושברור שהאינטרסים נגדן הם חזקים ועוצמתיים, הן בדיוק מסוג הרפורמות שצריכות לעבור במסגרת חוק ההסדרים - אחרת, מדינת ישראל תאבד לחלוטין את יכולת המשילות שלה.