>> פרופ' ג'וזף שטיגליץ, מבכירי הכלכלנים בעולם וחתן פרס נובל, לא נשמע מופתע כשהוא מתעדכן בדיון הציבורי שהתעורר בישראל בארבעת החודשים האחרונים - מאז החליטה הממשלה על הקמת הוועדה לבחינת מדיניות התמלוגים והמס בתחום אוצרות הטבע.מחדר המלון בסקוטלנד, שם הוא מתארח לרגל סבב הרצאות אקדמיות, נדמה כי שטיגליץ כבר מכיר היטב את ההתפתחויות בישראל הנסקרות באזניו.
"למרבה הצער, במדינות רבות בעולם חברות הכסף, חברות הנפט או חברות הגז הטבעי מנצלות את השפעתן הפוליטית כדי להשיג את המשאבים בחינם, במחיר נמוך יותר, או במינימום תמלוגים" - הוא אומר בראיון ל-themarker. "זה לא מפתיע. ברור שכולם רוצים לקבל מתנות, במיוחד כשמדובר במיליארדי דולרים. כשיש לך חברות שמקצות מיליונים כדי להשפיע על דעת הקהל הציבורית ועל קמפיינים לגיוס תרומות של פוליטיקאים -הוויכוח שאתם חווים בישראל הופך מאוד שכיח".
שטיגליץ מדגים את טענתו במה שמתרחש כיום בארה"ב ובאוסטרליה. ממשל אובמה החל באחרונה במהלך לביטול כמה מהטבות המס ההיסטוריות שלהן זכו חברות חיפושי הנפט בארה"ב. במקביל, הרגולציה במפרץ מכסיקו עומדת בפני שינוי אפשרי, על רקע אסון דליפת הנפט של bp. באוסטרליה, אחת מיצואניות המינרלים הגדולות בעולם, מבקשת הממשלה להטיל מס חדש על רווחי חברות הכרייה - בעוד שאלה פתחו בקמפיין נגדי שעלול לעלות לראש הממשלה בכיסאה.
"בארה"ב נהנו החברות במשך שנים מהטבות מס, משום שההתנהלות הסטנדרטית של חברות הנפט, המחזיקות בהון רב, היא להשיג אחיזה במשאבים בחינם", טוען שטיגליץ. "זה תחום שמתאפיין בשחיתות רבה מאוד. בעבר הצליחו החברות להשיג את ההטבות המעוותות האלה - אף שכמעט כל הכלכלנים חושבים שזאת שערורייה ושצריך למסות את מכירת המשאבים, משום שהם חייבים לגלם את הערך המלא עבור הציבור".
למרבה האירוניה, דווקא כמה גורמי ממשל אמריקאי התגייסו באחרונה לטובת חברת נובל אנרג'י הפועלת בישראל, והפעילו לחץ על הממשלה המקומית שלא לבחון מחדש את המדיניות הפיסקאלית בענף. האם אנו צריכים לראות בכך עלבון או פגיעה בריבונות?
"זוהי דוגמה למה שאני מכנה התנהלות מושחתת. פעילות שבה מנצלים קמפיין תרומות לצורך גיוס פקידי ממשל שינסו להתערב לטובת החברות. מדינות קטנות במיוחד נוטות להיכנע במצבים כאלה. אני מאוד מתנגד לכך. זה לא תפקידה של ממשלה. אבל זה מאוד נפוץ - כי הרי זה לא עולה דבר למשלם המסים האמריקאי, וחברי הקונגרס יכולים לזכות בתרומה נוספת לקמפיין שלהם. זה אמנם לא נדיר, אבל זה לגמרי לא מתקבל על הדעת".
חברות הגז טוענות כי מדובר בשינוי כללי המשחק באמצע המשחק, ומאשימות את הממשלה ברטרואקטיביות ובאי-הגינות.
"זה טיעון אבסורדי. זה כאילו שתנצל את כוחך הפוליטי כדי לגנוב כסף - ואז תאמר למדינה שהיא אינה יכול לעשות דבר בעניין. כל ממשלה משנה את שיעורי המס שלה בהתאם לנסיבות. הרי אם השקעת בהון האנושי שלך ומימנת לעצמך את הלימודים, אתה לא יכול לבוא לממשלה ולהגיד שמשום שכבר מימנת את לימודיך היא אינה רשאית להעלות את שיעור מס הכנסה מ-20% ל-25%. אם המדינה לא תיכננה מכרז טוב, עם חוזה התקשרות טוב - אז היא נאלצת לגשר על כך באמצעות מדיניות המס. אם היא העניקה את משאבי הטבע שלה כך - היא צריכה למסותם כדי להחזיר את הערך ההוגן לחברה".
המס הטוב ביותר
שטיגליץ (ראו מסגרת), אמנם צמח בממסד ומכיר מבפנים את המוסדות הפיננסיים הבינלאומיים - אך לא היסס לצאת נגדם. הוא ביקר את שליטתו של משרד האוצר האמריקאי בקרן המטבע העולמית, הזהיר מפני האינטרסים הצרים והמוטים של הגלובליזציה - והיה גם בין הבודדים שהזהירו מפני קריסתה של הכלכלה האמריקאית ערב משבר האשראי האחרון.
גם במקרה זה, של בחינת שינוי חלקה של המדינה בהכנסות ממכירת אוצרות הטבע הלאומיים, תולה שטיגליץ את האשם קודם כל ברגולטורים. "יש דברים שמדינות צריכות לעשות - ויש את מה שרובן עושות", הוא מעיר באירוניה.
"הדרך הטובה ביותר היא מכרוז (מכירה פומבית) של המשאבים", מסביר שטיגליץ. "האופן שבו צריך לנהל את המכרז מבוסס לרוב על המכרזים לחלוקת המרחב האלקטרו-מגנטי, המשמשים את רשתות הסלולר או הטלוויזיה למשל. מכרזי תדרים מניבים למדינות מיליארדי דולרים, כי הם מתוכננים היטב - וזה בדיוק מה שצריך לעשות בטיפול במשאבים לאומיים. המשאבים האלה הרי שייכים לציבור - רק אם תמכרז אותם, תקבל את הערך הגבוה ביותר והמלא בעבורם".
סוגיה זו של אופן חלוקת רישיונות הקידוח עלתה באחרונה על סדר היום הציבורי גם בישראל. זאת, נוכח העובדה כי דיוני מועצת הנפט - שחבריה אמונים על חלוקת רישיונות החיפוש והקידוח - נראים כמעין "שמורת טבע" המשמרת דפוסי התנהלות ארכאיים. הרישיונות מחולקים ללא תשלום וללא הליך מכרזי, והבקשות מאושרות בידי חברי מליאה שמונו על ידי שרי תשתיות שונים לקדנציה של שלוש שנים, זהותם ידועה רק למעטים, ואין ביניהם נציגי ממשלה.
מדו"ח השוואתי שערכה מחלקת המחקר של הכנסת, עלה כי במרבית מדינות המערב מחולקות זכויות החיפוש או הקידוח באמצעות מכרז תחרותי. החוקרים ציינו כי היתרון בוועדה מקצועית הוא מהירות קבלת ההחלטות, והעובדה שהן מבוססות על היבטים מקצועיים - ולא על שיקול כספי. עם זאת, החיסרון הוא הפתח שוועדה כזאת פותחת לשחיתות ולהפעלת לחצים פוליטיים על חבריה. עוד טענו החוקרים כי שיטת המכרז אמנם ארוכה, מסורבלת ויקרה יותר, אך היא מבטיחה שקיפות והגינות, עשויה לעודד משקיעים גדולים מחו"ל, ומתמרצת קידוחים בפועל - ולא רק כאלה שהם "על הנייר".
"כשלא ממכרזים את הזכויות על משאבים באופן פומבי, נוצר פער בין התמורה המתקבלת לבין ערך השוק האמיתי של המשאב - ואז נאלצים להטיל מס כדי להחזיר את הערך החסר לחברה", מסביר שטיגליץ. "יש ספרות ענפה הטוענת כי זהו המס הטוב ביותר שאפשר להטיל - משום שלא כמו במקרה שמטילים מס על עבודה או חסכונות, אז אנשים יכולים לעבוד פחות או לחסוך מעט, אם ממסים את הנפט הוא לא ייעלם".
סוללת עורכי הדין ששכרו החברות טוענת כי יש בכך משום פגיעה בזכויות הקניין, שגובלת אף בהלאמה.
"הם תמיד משתמשים בלשון הזאת, אבל זה טיעון אבסורדי. הם הרי לא היו מתנגדים אם היית מפחית את המס. צריך להיות רגיש לרצון לאפשר השקעות עתידיות במדינה - אבל בה בעת, יש לדאוג שנקבל ערך מלא בעבור המשאב. לא צריך להיות מופתעים מתגובת החברות, הן הרי רוצות למקסם את רווחיהן. ואולם כל זה לא היה קורה אם היו דואגים לנהל מכרז הוגן ופתוח - וכך היו מקבלים ערך מלא בעבור המשאב. כשלא עושים את זה, כפי שקורה במדינות רבות, חייבים לתקן את הטעות".
האם המדינה צריכה להישאר בטווח הפעולה של מדיניות המיסוי - או שעליה להגדיל את חלקה בתגליות באמצעות העלאת התמלוגים?
"הבעיה היא שחברות הנפט והגז מעוותות בדרך כלל את העלויות שלהן - ומדווחות בחסר על הכנסותיהן. לכן אי אפשר לסמוך גם על דיווחי הרווח שלהם. הייתי מעורב במקרה גדול באלסקה - שם גילינו שגם בגביית התמלוגים מההכנסה החברות דיווחו בחסר. הן הפחיתו את המחיר שקיבלו בעבור הנפט בדיווח שהעבירו לרשויות - ונדרשו לשלם יותר ממיליארד דולר בגין הדיווח החסר. אתה יכול לדמיין באיזה סכום הם הפחיתו את המחיר שעליו דיווחו, וזה קרה גם במדינות אחרות".
שטיגליץ, מציג את הפתרון המקובל כיום בעולם לצורך גילום הערך הריאלי של המשאבים - "מס משאבים" (resource rent tax), המגלם גם את מיסוי רווחי היתר (windfall profit) של החברות. המס הפרוגרסיבי הזה, המוטל על הרווח שמניב המיזם, מונהג כיום בעולם בשתי שיטות עיקריות: שיטת ה-r-factor, שבה הזכיין מתחיל לשלם מס מיוחד רק לאחר שכיסה את הוצאותיו, ושיטת שיעור ההחזרה (ror - rate of return), המחושבת לפי ההחזר על ההשקעה בפרויקט, ולפיכך מיושמת כששיעור התשואה הפנימי (irr) של הזכיין מושג. עם זאת, בשל היותו פרוגרסיבי, מוצמד המס למחיר המשאב המופק - כך שהנתח שממנו נהנית המדינה עולה ככל שהכנסות הזכיין עולות.
"מצמידים את התמלוגים או את המס הנגבה למחיר הנפט הבינלאומי המדווח ברשומות - כי אי אפשר לסמוך על חברות הנפט שידווחו על מחיר הנפט שקיבלו", מסביר שטיגליץ. "יש המון חוסר כנות בקרב חברות הנפט - ואנו חייבים שהדו"חות ישקפו את חוסר הכנות הזה. זו הסיבה שמצמידים את החוזים למחיר המפורסם בעיתון - ולא לזה שעליו מדווחות החברות. בנוסף, עלות ההקמה נותרת קבועה - וכך המדינה שותפה לכל רווח עודף שייווצר".
בין שלל פרסומיו האקדמיים של שטיגליץ, יש מאמר ואף ספר בעריכתו - העוסקים ב"קללת המשאבים". זהו כינוי לאוסף תופעות חברתיות וכלכליות שליליות שנולדו כתוצאה מתגליות של משאב זה או אחר, והפכו את המדינות שבתחומן התגלו לעשירות בן-לילה - ולפגיעות הרבה יותר.
את הגורמים לקללה זו נעץ שטיגליץ בשלוש סיבות: ניסיונם של פקידי ממשל לגרוף נתח גדול יותר מעוגת ההכנסות - במקום להגדילה (לרוב, בעידוד שוחד המשולם על ידי החברות העסקיות); הפכפכות מחירי המשאבים - המשליכה במישרין על כלכלת המדינה הנשענת עליהם; והעובדה שההכנסות מהמשאבים אינן מייצרות מקומות עבודה ואינן מחוללות צמיחה - אך בה בעת מביאות לייסוף המטבע המקומי, לקריסת היצוא ולחוסר יכולת של הייצור המקומי להתמודד עם מתקפת היבוא הזול ("המחלה ההולנדית").
"מדינה חייבת לנהל את שער החליפין שלה מאוד בזהירות; אם היא לא תעשה זאת, ייווצר מצב שאותו כיניתי 'מדינה עשירה לאנשים עניים'", מדגיש שטיגליץ. "יש את הפן המושחת של החברות שמנסות להשיג את המשאבים במחירים נמוכים, ולרוב פועלות סביב ההליכים הפוליטיים; יש את השחיתות הפוליטית המונעת את הזרמת הערך המלא של המשאבים לטובת הציבור - ויש את סוגיית שער החליפין.
"בעיה נוספת נעוצה בכך שאפילו אם תימנע מייסוף שער חליפין, עדיין תהיה חייב לנצל את הכסף בזהירות - שכן אם תעלה מבטן האדמה מקורות הון ותנצל אותם להגברת הצריכה - תיהפך לעני. העיקרון הבסיסי הוא להמיר את הנכסים שמתחת לאדמה לנכסים שמעל האדמה".
בתוך המדינה או מחוצה לה?
"היכן שנמצא ההחזר הטוב ביותר על ההשקעה, לאחר שמביאים בחשבון את הסיכונים של שער החליפין. לפעמים השקעה בתוך המדינה יכולה להביא לבסוף לאינפלציה או לייסוף המטבע. לכן, מרבית המדינות שומרות חלק משמעותי מהכסף שלהן מחוץ למדינה, ויוצרות "קרנות יציבות" או "קרנות תרומה" (endowment), כמו בנורבגיה למשל.
"האם להשקיע ברכישה או בכיסוי גירעונות תקציביים? - זה תלוי באופן שבו אתם מנהלים את הפרוטפוליו שלכם", מוסיף שטיגליץ. "אם מישהו נתן לך כסף, אתה תרצה אולי להשקיע אותו במכונה חדשה או בכיסוי חוב. זה תלוי באפשרויות ההשקעה שלך. אבל לאספקט של שער החליפין חייבים לדאוג באופן תמידי. הדבר החשוב ביותר הוא להמיר את הכסף הנכנס לנכס - וכמו כל נכס, חייבים לנהל אותו טוב. רק שכאן זה יותר מסוכן, בשל הסיכון הטמון בייסוף שער החליפין".
ומה לגבי ניהול העושר הפרטי? כמה מהשחקנים בענף חיפושי הגז בישראל הם כבר טייקונים בעלי אחזקות מהותיות בענפים שונים. כיצד נמנעים מיצירת אליטה עוצמתית חדשה על גב תגליות הגז או הנפט?
"אני חושב שזה מאוד מסוכן, וזה מה שהניע את הנשיא רוזוולט להעביר בתחילת המאה ה-20 חקיקה נגד המונופולים. זה לא רק זה שהשחקנים נהיים דומיננטיים בתעשייה מסוימת, אלא שהדומיננטיות הופכת לחוצה תעשיות - וכך הם מחזיקים בהשפעה כלכלית ופוליטית בלתי מרוסנת בחברת האזרחים".
הרגולטורים בישראל מכנים זאת ריכוזיות - אך הקהילה העסקית רואה בכך גיוון עסקי הכרחי. האם יש מקום לפעול נגד בעלויות צולבות, או להפריד למשל בין אחזקות פיננסיות לריאליות?
"יש הרבה דרכים לגוון. הבעיה היא השליטה. מה שצריך להדאיג כל חברה הוא השילוב המסוכן שבין כלכלה לבין כוח פוליטי. העולם הפיננסי הוא המכאניזם שדרכו השפעות כאלה נצפות בדרך כלל. לכן בארה"ב חוקקנו חוקים האוסרים על בנקים להחזיק בחברות, ויש לנו חוקים חזקים שמפרידים בין אחזקות פיננסיות לתעשייה. אני חושב שאלה היו חוקים טובים מאוד, וזו אחת הסיבות שהכלכלה שלנו היתה תחרותית ודינאמית יותר לעומת כלכלות רבות בעולם".
"ההתערבות האמריקאית במדיניות התמלוגים בישראל היא שחיתות"
מאת אבי בר-אלי
24.8.2010 / 6:47