"צריך להוציא את השיפוט המשמעתי מלשכת עורכי הדין; הרפורמה כשלה"

>> האם הרפורמה בדין המשמעתי של עורכי הדין, שנכנסה לתוקף בתחילת השנה, הקטינה את הפוליטיזציה של ההליך והגבירה את אמון הציבור בעורכי הדין? לדעת ד"ר לימור זר-גוטמן, ראש המרכז לאתיקה ואחריות מקצועית של עורכי דין, התשובה לשאלה זו שלילית נחרצת.



"הרפורמה החגיגית לה היו שותפים רבים כשלה בדיוק במקומות שבהם הבטיחה לשפר. הרפורמה הנוכחית לא הוציאה את הפוליטיקה מהדין המשמעתי של עורכי הדין בישראל. לכל היותר היא הצליחה להסוות אותה יותר מעיני הציבור", קובעת זר-גוטמן במאמר שכותרתו "הרפורמה בדין המשמעתי של עורכי הדין - האם תוקנו הליקויים?". המאמר מתפרסם בגיליון מיוחד של כתב העת "המשפט" של בית הספר למשפטים במכללה למינהל, שלכבודו נערך היום אירוע בלשכת עורכי הדין.

זר-גוטמן, מרצה בכירה בבית הספר למשפטים של המסלול האקדמי המכללה למינהל, מנתחת במאמרה את מטרות הדין המשמעתי ואת מטרות הרפורמה שנערכה בו, ולאחר סקירת המצב בישראל ובחו"ל היא מגיעה למסקנה כי "הדרך הטובה ביותר להבטיח שקיפות ראויה היא להוציא את הדין המשמעתי מידי הלשכה ולבטל את האוטונומיה השוררת כיום".



"אין להקל ראש ברפורמה שבוצעה", מדגישה זר-גוטמן, "לראשונה, 50 שנה לאחר שנקבעה בחוק לשכת עורכי הדין, הוכנסו שינויים מהותיים במערכת הדין המשמעתי. מדובר בשינויים שהביאו לשקיפות רבה ולהקטנת הפוליטיזציה של הדין המשמעתי בהשוואה למצב שקדם לרפורמה. אך אין להסתפק ברפורמה שהושגה: השקיפות עדיין לא ראויה והפוליטיזציה עדיין קיימת במערכת ולא הוצאה ממנה כפי שראוי במערכת העוסקת בחיקור והכרעות דין. לדעתי, נדרשים עוד שינויים מהותיים כדי שמטרות הרפורמה יושגו במלואן. בעיקר להוציא את המערכת לחלוטין מידי הלשכה ובכך לבטל את האוטונומיה הקיימת כיום".



מרבית התלונות נגד עורכי דין נגנזות



לדין המשמעתי של עורכי הדין יש שתי מטרות עיקריות: הראשונה היא הגנה על הציבור מפני עורכי דין בלתי ראויים, והשנייה היא הגנה על כבודו ומעמדו של מקצוע עריכת הדין. "אנשים פונים לעורך דין בשעות הקשות של חייהם - כתב אישום, גירושין וסכסוכים עסקיים. בזמנים כאלה עליהם לבטוח בעורך הדין. כדי שיעשה זאת, נדרש הלקוח לרמה גבוהה ביותר של אמון בעורך הדין. את זה באה להבטיח, יחד עם מנגנונים נוספים, מערכת הדין המשמעתי. כדי להשיג את מטרתו ולחזק את אמון הציבור חייב הדין המשמעתי לבטא ולכלול שקיפות והיעדר פוליטיזציה".



ואולם לדעת זר-גוטמן, אף שהביקורת הציבורית על המצב בישראל הביאה לרפורמה מקיפה בדין המשמעתי ובחוק לשכת עורכי הדין, שנכנסה לתוקף בינואר השנה, המצב עדיין בעייתי."הרפורמה צריכה היתה לבטל את האוטונומיה ולהעביר את כל הטיפול המשמעתי לרשות עצמאית הנפרדת לחלוטין מהלשכה ונבחריה", היא קובעת. ואולם לדבריה, לשכת עורכי הדין "לא רצתה לוותר על הכוח הרב שנותנת לה ולנבחריה האוטונומיה בדין המשמעתי". ומאידך, משרד המשפטים והכנסת נכנעו לדעתה, ומכאן - קצרה הדרך לכישלון הרפורמה.



מערכת הדין המשמעתי מורכבת משני גופים מרכזיים. גוף אחד הן ועדות האתיקה, המטפלות בתלונות הנוגעות להתנהגות האתית של החברים. גוף שני הם בתי דין משמעתיים שבהם נדונות תלונות שהפכו לקובלנה משמעתית (שהיא מעין כתב אישום) שהוגשה לבית הדין. במסגרת הדיון בקובלנה נשפטים עורכי הדין וניתן להענישם בעונשים כמו השעיה מהמקצוע ואף הרחקה לצמיתות מעיסוק בעריכת דין.



כיצד מתבררת בפועל תלונה משמעתית נגד עורך דין? כל אדם רשאי להגיש תלונה נגד עורך דין לוועדת האתיקה הארצית של הלשכה או לוועדה המחוזית של המחוז שבו רשום עורך הדין. הבירור נעשה בשני שלבים. בשלב הראשון מתבררת התלונה, ולעתים מתבקשת תגובת עורך הדין נשוא התלונה. ועדת האתיקה יכולה להחליט על גניזת התלונה או על הגשת קובלנה משמעתית. לפי נתוני הלשכה, קרוב ל-90% מהתלונות נגנזות כבר בשלב זה.



בשלב השני מטופלת הקובלנה בבית הדין המשמעתי. הדיינים בבית הדין הם שלושה עורכי דין חברי הלשכה. בית הדין מכריע ברוב קולות אם לזכות או להרשיע את עורך הדין הנאשם ומה גזר דינו במקרה של הרשעה.



זר-גוטמן מאבחנת כי הדין המשמעתי על שני שלביו מנוהל על ידי גופים השייכים ללשכה, וזאת מבלי שנשמרת הפרדת הרשויות המקובלת, שכן אותה רשות היא החוקרת את התלונה, היא המחליטה אם להגיש קובלנה, היא מנהלת את תביעה והיא גם השופטת בקובלנה.



זר-גוטמן כותבת במאמרה כי עד לרפורמה, בעיית השקיפות נבעה מכך שהן ועדות האתיקה והן בתי הדין המשמעתיים הורכבו מחברי הלשכה שנבחרים על ידי נציגי הלשכה, ללא נוכחות של נציגי ציבור. אותם נציגי לשכה נבחרים בבחירות כלליות אחת לארבע שנים בהתאם לשייכות סיעתית. בדיונים סביב הרפורמה ביקש משרד המשפטים לוותר על ועדת האתיקה, שהיא בעצם ועד המחוז, וליצור רשות קבילה עצמאית.



הצעת החוק ביקשה להפריד את ההליך המשמעתי מהבסיס הסיעתי הקיים בלשכה כך שההחלטה אם להגיש קובלנה תיעשה על ידי ועדה ניטרלית המתמנה על ידי ועדת המינויים כשהיא אינה מורכבת על בסיס סיעתי. אלא שהלשכה התנגדה נחרצות למהלך, בנימוק לפגיעה באוטונומיה של הדין המשמעתי, והציעה במקום להקים לצד ועדת האתיקה המחוזית "רשות קבילה מקצועית", שתפקידה יהיה לרכז את הטיפול המקצועי בכל התלונות ולתת בידי ועדת האתיקה חוות דעת מקצועית בכל תלונה.



הרפורמה שנכנסה לתוקף השנה אימצה למעשה, לפי זר-גוטמן, את הצעת הלשכה, אלא שבמקום רשות קבילה מקצועית הוחלט על מוסד הפרקליט - גורם מקצועי בלתי תלוי העובד לצד ועדת האתיקה ונחשב לעובד בשכר של הלשכה. לדעת זר-גוטמן, ההצעה המקורית שאליה התנגדה הלשכה - להקים ועדת קבילה עצמאית - "טובה לאין ערוך ממוסד הפרקליט שהוקם בכל הנוגע לנטרול הפוליטיזציה של הדין המשמעתי".



באשר לזהות חברי ועדות האתיקה, קובעת זר-גוטמן כי הרפורמה כן חוללה שינוי בהרכב ועדות האתיקה המחוזיות. "לא עוד כל חברי ועד המחוז המתמנים אוטומטית לוועדת האתיקה המחוזית ובכך הופכים אותה לוועדה פוליטית לחלוטין, אלא רק מחצית מחברי ועדת האתיקה המחוזית יכולים להיות חברי ועד המחוז". עם זאת, מציינת זר-גוטמן כי שינוי זה הוא למעשה "אחיזת עיניים שברירית שיכולה להשתנות בין רגע בהחלטה של גוף פוליטי שהוא הוועד המרכזי", שכן לפי התקנות הוועד המרכזי יכול לאשר לוועד המחוז להגדיל עד ל-75% את מספר חברי ועד המחוז שייכהנו גם בוועדת האתיקה המחוזית.



בהמשך לכך, קובעת זר-גוטמן כי הרפורמה לא הצליחה לחולל כל שינוי בהרכב בתי הדין למשמעת. גם לאחר הרפורמה, שלושת הדיינים המהווים את ההרכב בבית הדין המשמעתי בשתי הערכאות הם חברי הלשכה, מכיוון שהלשכה התנגדה נחרצות לשילוב נציג ציבור שאינו עורך דין בבתי הדין המשמעתיים.



למרות זאת, הרפורמה חוללה שינוי משמעותי בשאלה מי ממנה את הדיינים בבתי הדין המשמעתים. לפני הרפורמה, מינוי הדיינים נעשה בידי הלשכה (חברי ועד המחוז, או חברי המועצה הארצית, לפי העניין) לפי מפתח שייכות סיעתית-פוליטית. גם לוועדות האתיקה המחוזיות לא נערך הליך בחירה כלשהו, אלא בצורה אוטומטית נהפכו כל חברי הוועד המחוזי שנבחרו לוועדת האתיקה המחוזית. במסגרת הרפורמה נקבע כי מינוי הדיינים בשתי ערכאות בתי הדין ייעשה על ידי ועדת המינויים, גוף חדש שהקימה הרפורמה. בנוסף, ועדת המינויים ממנה את נציגי הציבור החברים בוועדות האתיקה. יושב הראש של ועדת המינויים הוא שופט לשעבר של בית המשפט העליון או נשיא לשעבר של בית משפט מחוזי.



מי שמפסיד זה הציבור



שינוי גדול שחוללה הרפורמה הוא בכך שהדיון בבתי הדין המשמעתיים נהפך לדיון בדלתיים פתוחות, לעומת המצב הקודם שבו התנהל הדיון בדלתיים סגורות. זר-גוטמן מציינת כי במהלך הדיונים על הרפורמה, הלשכה הסכימה לפתיחת הדלתות רק בתמורה לוויתור של משרד המשפטים על דרישתו להכללת נציג ציבור בהרכב בתי הדין המשמעתיים. "משרד המשפטים מכר את השקיפות בנזיד עדשים. שכן פתיחת הדלתות היתה מתחייבת ולא נתונה כלל למשא ומתן ובנוסף לה, ובוודאי לא כתחליף לה, היה ראוי למנות נציגי ציבור בבתי הדין המשמעתיים. שני מנגנונים אלה אינם חלופיים אלא משלימים, וברגע שאחד מהם נפקד - לא מתקיימת השקיפות הראויה", כותבת זר-גוטמן.



שינוי נוסף שהביאה הרפורמה הוא פרסומם של שמות עורכי הדין שהועמדו לדין משמעתי או הורשעו בו. עד לכניסתה לתוקף של הרפורמה, פסקי הדין של בתי הדין המשמעתיים פורסמו ללא שם עורך הדין. החוק החדש מחייב את הלשכה להעמיד לעיון הציבור כל פסק דין של בית דין משמעתי, בציון שמו של הנאשם. ואכן, מסוף 2009 מפורסמים כל פסקי הדין המשמעתיים באופן שוטף במאגר אינטרנט הפתוח בחינם לכלל הציבור.



"גם לאחר הרפורמה חסרה שקיפות ברמות הכי נמוכות שהיו צריכות להיות ברורות מאליו", קובעת זר-גוטמן במאמרה. מה, אם כן, צריך לדעתה לשפר כדי ליצור שקיפות מספקת בדין המשמעתי בישראל? ראשית, לדבריה, החוק צריך לכלול אפשרות לפנות ללשכה ולקבל תמורת תשלום סמלי מידע על הרשעות משמעתיות של עורך דין (בדומה להוראות הקיימות בחוק חופש המידע). בנוסף, לדבריה, יש צורך בהקמת מאגר של היסטוריה משמעתית של כל עורכי הדין. לקוח שיבקש לשכור שירותי עורך דין מסוים, יוכל להיכנס ולבחון אם עורך הדין הועמד לדין משמעתי ומה הוכרע בעניינו. מאגר כזה צריך, לדעתה, לכלול מידע גם על תלונות שהוגשו נגד אותו עורך דין, לפחות אלה שלא נגנזו.



בנוסף, החוק צריך לאפשר מידע נגיש וברור לציבור בנוגע להליך תלונה נגד עורך דין, מה צריכה לכלול התלונה, למי יש להפנות אותה ומה התהליך שצפויה לעבור התלונה ומה מעמדו של המתלונן בהליך זה.



לדבריה, "תקלה חמורה ברפורמה שהתקבלה נעוצה בעובדה ששניים מעיקרי הרפורמה הבאים להבטיח שקיפות והחלשת הפוליטיזציה ניתנים לשינוי מיידי בידי אורגנים של הלשכה". כוונתה לאפשרות של הוועד המרכזי לשנות את מספר חברי ועדת האתיקה המחוזיות שהם חברי ועד המחוז, והאפשרות להחליט על קיום דיון בבית הדין המשמעתי בדלתיים סגורות.



עוד קובעת זר-גוטמן כי "שקיפות ראויה והחלשת הפוליטיזציה מחייבים הקמת נציב תלונות הציבור על הדין המשמעתי", שכן לדבריה המבקר הפנימי בלשכה המטפל כיום בתלונות הנוגעות לדין המשמעתי הוא עובד הלשכה הקשור למנגנון הפוליטי שמינה אותו. בנוסף, רצוי לדעתה גם להוסיף מנגנון פיקוח חיצוני יעיל שיקבל מעמד מיוחד בחוק, למשל היועץ המשפטי לממשלה, שקיבל מעמד פיקוח מיוחד בחוק, אך אינו עושה שימוש בסמכויות שהוקנו לו.



לדברי זר-גוטמן, החלופה היחידה המוצעת בישראל למצב הקיים בנוגע לדין המשמעתי היא העברת הפיקוח על עורכי דין לידי הממשלה. "כשזו החלופה היחידה, אין פלא שעדיף להישאר עם הדין הנוכחי". אלדא שלדעתה, במסגרת הדיונים לקראת הרפורמה לא נבחנו חלופות אחרות, כמו הקמת רשות משמעת אוטונומית עצמאית שתמומן מכספי הלשכה אך תהיה מנותקת מהלשכה, כפי שקיימת בבריטניה.



זר-גוטמן כותבת כי "תהיה זו טעות לחשוב שהתנהלות הדין המשמעתי והאופן שבו מטופלת התנהגות עורכי דין הם עניינים של עורכי הדין בלבד ולציבור אין עניין בכך". לדעתה, מספרם הגבוה מאוד של עורכי הדין באוכלוסייה ותפקידם בשמירה על הדמוקרטיה גורם לכך שלנושא זה יש חשיבות לציבור. לכן, "המפסיד מכך שהרפורמה לא חוללה את המהפכה הנדרשת הוא הציבור - גם ציבור הלקוחות וגם ציבור עורכי הדין. השארת האוטונומיה בידי הלשכה רק גורמת לפיחות באמון הציבור בעורכי הדין ולפגיעה אנושה בתדמית המקצוע".



"מתן הכוח ללשכה הוכיח את עצמו"



עו"ד דרור ארד-איילון, יו"ר ועדת האתיקה הארצית של לשכת עורכי הדין, חולק על דעתה של זר-גוטמן. "אני חושב שהעצמאות האתית של לשכת עורכי הדין הוכיחה את עצמה עם השנים והתיקונים האחרונים רק מחזקים אותה. כל הגורמים - הכנסת, משרד המשפטים, הנהלת בתי המשפט - מאמינים שהאוטונומיה האתית של הלשכה מגינה על האתיקה של עורכי הדין ומחזקת אותה ולא פוגעת בה", הוא טוען.



לדבריו, המחקר של זר-גוטמן לא הצביע על עיוותים משמעותיים ספציפיים שבהם מערכת הדין המשמעתי כשלה. "היא לא הצביעה על מקרה שזיכו עורך דין רק כי הוא חבר של ראש הלשכה או שהעמידו לדין מישהו בגלל יריבות פוליטית. המאמר הזה לא קשור לעובדות בשטח. אם אתה לא מצביע על תקלות ספציפיות אלא רק על בעיות עקרוניות, אז אולי המערכת עובדת לא רע".



לדבריו, כל אלטרנטיבה בתרבות המשפטית-פוליטית בישראל תהיה להעביר את הטיפול באתיקה לבתי המשפט, שלדבריו, "לא רוצים בזה והם יאכפו את האתיקה פחות טוב מהלשכה", או למשרד המשפטים ליועץ המשפטי לממשלה "וגם הוא לא מעוניין בזה".



לדבריו, "התוצאה בכל המדינות שבהן הנושא הועבר למשרד המשפטים היתה עריכת דין טובה פחות. זה נהיה מקצוע קונפורמי יותר ופחות עצמאי". לדבריו, "יש לזכור שהמערכת נתונה לביקורת קבועה של בתי המשפט, שבסך הכל נותנים לה ציון גבוה. כמות ההחלטות של בתי הדין המשמעתיים או של ועדות האתיקה שבתי המשפט הופכים היא קטנה מאוד".



לטענתו, המבנה האתי של הלשכה שקוף יותר מהמבנה האתי של שמאים, רואי חשבון, רופאים ואפילו של נציבות שירות המדינה. לטענתו, בשלב הקובלנות בבית הדין לשכת עורכי הדין פתוחה לציבור, בניגוד לכל המערכות האחרות.



לכן, אומר ארד-איילון, "מתן הכוח ללשכה הוכיח את עצמו. הלשכה משתמשת בכוח שניתן לה באחריות רבה". עם זאת, הוא מוסיף כי "בעוד שלדעתי הרמה והסטנדרט האתיים שדורשים מעורכי הדין עולה עם השנים, ודאי שצריכה להיות עוד פעילות בנושא זה - לדוגמה, חובת הוראה של אתיקה בבתי הספר למשפטים, חובת השתלמות של עורכי דין על הנושא וביטוח מקצועי חובה לעורכי הדין".