כיל תשלם על השימוש באוצרות הטבע בים המלח?

השבוע צפוי החשב הכללי באוצר, שוקי אורן, לגבש דו"ח על עמדת המשרד בנושא התמלוגים שעל חברת כיל לשלם למדינה בגין השימוש במשאבי הטבע הלאומיים בים המלח ובמכרות בנגב. גם ערן פולק, סגן הממונה על התקציבים, יעסוק בסוגיה. מקורבים לשר האוצר, יובל שטייניץ, אמרו כי בכוונתו לגבש החלטות בעניין בשבוע הבא, עם שובו מארה"ב.

כיל היא אחת החברות המרכזיות בקבוצת החברה לישראל שבשליטת עידן עופר. החברה אחראית בשנים האחרונות לחלק ניכר מרווחי הקבוצה, וחלקה בה בלט עם עליית מחירי הסחורות בעולם ב-2008 ועל רקע קריסת החברה האחות, צים, במהלך המשבר העולמי ב-2009.

משפחת עופר רכשה את כיל ב-1999, במסגרת רכישת השליטה בחברה לישראל מידי משפחת אייזנברג תמורת 330 מיליון דולר; בסוף דצמבר 1998 נסחרה כיל בבורסה בשווי של 13.2 מיליארד שקל. כיום, עשור מאוחר יותר, מגיע שוויה ל-65 מיליארד שקל ואילו החזקות משפחת עופר בחברה לישראל שוות כ-15 מיליארד שקל.

בנוסף לעליית השווי חילקה כיל מאז רכישתה מיליארדי שקלים. למעשה, מ-2003 חולקו לבעלי המניות כ-2.83 מיליארד דולר - יותר מ-11 מיליארד שקל.

משפחת עופר מחזיקה בכיל באמצעות החברה לישראל (52.4%). שאר המניות מוחזקות בידי הציבור. משפחת עופר מחזיקה ב-53.7% ממניות החברה לישראל. בעלי מניות נוספים הם בנק לאומי (17.98%) והציבור. כך שבאותן שנים היה החלק של משפחת עופר בדיווידנדים כ-800 מיליון דולר וחלקו של לאומי היה 273 מיליון דולר. בשאר הסכום התחלקו ציבור המשקיעים בחברות.

רווחי כיל נחשבים גבוהים יחסית והם אלה שאיפשרו חלוקת דיווידנדים נדיבה זו. אולם, למרות הרווחיות הנאה, מנהלת כיל מסע לחצים על הממשלה כדי להמשיך ליהנות מהטבות מס מפליגות ומתשלום תמלוגים נמוך יחסית.

כיל נחשבת אחת החברות הגדולות והמשגשגות בישראל. היא מבססת את עסקיה על כרייה בים המלח ובמכרות בנגב של מינרלים כדוגמת אשלג, פוספטים, מגנזיום וברום, ועל פיתוח מוצרי המשך המבוססים על אותם מינרלים. עלויות הכרייה, במיוחד בים המלח, נמוכות באופן משמעותי יחסית לאלה של מתחרותיה בעולם, ויוצרות עבור כיל יתרון יחסי ללא הסיכון הכרוך באיתור והפקת המינרלים.

ב-2009, שנת המשבר הכלכלי העולמי, עקפה את מתחרותיה ונהפכה לשנייה בגודלה בעולם לאחר שקודם לכן היתה החברה השישית בגודלה בתחומה. הכנסותיה ב-2009 הסתכמו בכ-4.5 מיליארד דולר (כ-17 מיליארד שקל), והרווח הנקי שלה הסתכם ב-2.92 מיליארד שקל. הכנסותיה ורווחיה במחצית הראשונה של 2010, שנת היציאה מהמשבר, כבר זינקו בעשרות אחוזים לעומת אלה שבתקופה המקבילה ב-2009. במחצית הראשונה של 2010 הסתכמו מכירות כיל ב-11.149 מיליארד שקל, לעומת 7.763 מיליארד שקלים בתקופה המקבילה אשתקד. הרווח הנקי של החברה במחצית הראשונה של 2010 הסתכם ב-2.087 מיליארד שקל לעומת 1.222 מיליארד שקל בתקופה המקבילה אשתקד.

מתוקף חוק עידוד השקעות הון, נהנית כיל מהטבות מס שהסתכמו על פי מקורות ממשלתיים ב-400-800 מיליון שקל בשנה, בהתאם להכנסותיה. בחוק ההסדרים ל-2011-2012 החליטה הממשלה להחריג חברות הכורות מחצבים מחוק עידוד השקעות הון הכולל מענקי השקעות והטבות מס, וכיל נאבקת בחודשים האחרונים נגד ההחלטה.

בנוסף נהנית כיל מתשלום תמלוגים מופחתים, מתוקף הסדר שגובש עבור מי שרכש את החברה מהמדינה ב-1995, שאול אייזנברג. על פי ההערכות, אייזנברג קיבל את ההטבה לאחר שתרם תרומה משמעותית לקשריה האסטרטגיים של ישראל עם מדינות במזרח הרחוק, בתקופה שאלה לא קיימו עמה יחסים דיפלומטיים. משפחת עופר ממשיכה ליהנות מאותן הטבות - הנחה של 50% על התמלוגים שהמדינה זכאית לקבל ממנה.

ואולם נראה כי משפחת עופר וכיל לא הסתפקו בהנחה של אייזנברג. דו"ח ברלב שגובש עבור משרד האוצר ב-2006 העלה, כי החברה ביצעה שינויים מניפולטיביים לכאורה ברישומיה, כך שבפועל היא משלמת למדינה אף פחות ממה שעליה לשלם לאחר ההנחה. ב-2007 שיגר החשב הכללי במשרד האוצר באותה תקופה, ירון זליכה, מכתב לחברה ובו תבע החזר של מאות מיליוני שקלים.

כיל טוענת כי היא משלמת למדינה את המגיע לה על פי דין, וכי חילוקי הדעות נובעים מפרשנות משפטית שונה לחוק. בשבועות האחרונים, לאחר שניסיון גישור בין הצדדים לא צלח, הוחלט להעביר את חילוקי הדעות לבוררות.

הבוררות תתנהל במקביל לדיון נוסף עם כיל על גובה התמלוגים שתשלם למדינה מ-2011. על פי הסכמים קודמים, המדינה רשאית לדון בהעלאת התמלוגים משנה זו.

למשרד האוצר שלושה נושאים פתוחים עם כיל: ביטול הטבות המס של כיל במאות מיליוני שקלים; החזר תמלוגים שכיל חייבת לשלם לפי דו"ח ברלב; והגדלת התמלוגים שתשלם למדינה מ-2011.

בעניין תמלוגים עתידיים, על פי חוק הזיכיון מדובר בעלייה מ-5% ל-10% על מכירות של יותר ממיליון טון בשנה. על פי ההטבה לאייזנברג מדובר באותה עלייה, אולם על מכירות של יותר מ-3 מיליון טונה בשנה, כך שמכירות עד גובה זה ייהנו מתמלוגים של 5%. על פי ועדת ששינסקי לבחינת תמלוגי אוצרות הטבע, תוכל המדינה לקבוע מדיניות תמלוגים חדשה לגמרי מול כיל שאינה נובעת מהסכמי העבר, הכוללת תמלוגים בשיעורים גבוהים יותר.

הטענה המרכזית נגד ביטול הטבות המס היא שמדובר באפליה לרעה של החברה, וכי המהלך יפגע בכושר התחרות שלה בעולם. החברה דוחה את דו"ח ברלב וטוענת כי שילמה דיווידנדים כדין ואינה חייבת דבר. בדיונים על תמלוגים עתידיים תנסה כנראה כיל לאכוף את הגדלתם רק על מכירות של יותר מ-3 מיליון טון בשנה, ולקבוע שלא יעלו על 10%.

הסכם הזיכיון בין הממשלה למפעלי ים המלח (מי"ה) מ-1961 (אז היתה חברה ממשלתית) קובע כי החברה תשלם למדינה תמלוגים בשיעור של 5% משווי כלוריד האשלג, הברום וכלוריד המגנזיום שהיא מוכרת מדי שנה. אם הייצור והמכירה של כלוריד האשלג יעלו על מיליון טון בשנה, תוכל הממשלה לתבוע דיון חוזר בגובה התמלוגים בגין הכמות שמעל מיליון טון, אך התמלוגים לא יעלו על 10% ממחיר המכירה. כן תשלם החברה תמלוגים בשיעור של 5% משווי המוצרים שהיא מוכרת בשנה, המורכבים או מכילים מחצבים או כימיקלים שמקורם בים המלח.

ב-1995, כשהחברה הופרטה ונמכרה לאייזנברג, התחייבה המדינה להשאיר את גובה התמלוגים על מכירות של עד 3 מיליון טון בשנה (פי שלושה מהמכסה בזיכיון המקורי) על 5% עד שנת 2030, מועד תום הזיכיון. סוכם כי החל ב-2010, ניתן יהיה לדון בהגדלת התמלוגים למכירות מעל אותה מכסה.

חוק הזיכיון קובע כי מי"ה ישלמו למדינה דמי חכירה הוגנים בגין הקרקעות שהוחכרו לחברה לפעילותה, המבוססים על ערך הקרקע בלי שים לב לכל עלייה בשווי הקרקע עקב פעולותיו או צרכיו של בעל הזיכיון.

הדו"ח בחן את התנהלות החברה ב-2003-2005 והעלה ממצאים שלפיהם מי"ה ביצעה רישום בספריה, שהביא לכאורה להפחתת התמלוגים שהיתה צריכה לשלם למדינה. על פי דו"ח ברלב, בשנים שנבדקו נהגו במפעלי ים המלח להעביר חלק מהמוצרים החייבים בתמלוגים לחברות בנות ולחברות אחיות. במקרים אלה נרשמו מכירות במחירים נמוכים של העברה בתוך הקבוצה, או שהמכירות לא נרשמו כלל. בתהליך הרישום היו מעורבות חברות בנות ואחיות בישראל ובחו"ל המוכרות מוצרים שמרכיביהם הופקו במפעלי ים המלח. בחברות הזרות נבחן הרכב המוצרים ומקורם תוך ניסיון לבחון את שיעור המרכיב הישראלי החייב בתמלוגים. מדוע עמותת אדם טבע ודין (אט"ד) מתערבת?

אט"ד רואה עצמה אחראית על שמירת הטבע בישראל ובכלל זה על אוצרות הטבע. משום כך העמותה גם מעורבת בדיוני ועדת ששינסקי לקביעת מדיניות התמלוגים שהמדינה תקבל ממכירת הגז שהתגלה במימיה.

העמותה דורשת להעלות את התמלוגים שכיל משלמת עבור שימוש במשאב טבע לאומי לשיעור שעליו מדברים בוועדת ששינסקי - 12.5% - ולהפנות חלק מהם לשיקום הנזקים שגרמה כיל לסביבתה. בנוסף מבקשת אט"ד לבחון הטלת מגבלות על פעילות מי"ה כדי לצמצם את המשך הפגיעה באזור. כן דורשת אט"ד שקיפות מלאה במידע לגבי גובה התמלוגים שכיל משלמת ואופן חישובם. לצורך זה, מעוניינת העמותה להצטרף לדיונים בסוגיה שצפויים להתקיים בשבועות הקרובים. אם לא ייענו בקשותיה לקבלת נתונים, היא מתכננת לפנות לבג"ץ כדי שיחייב את משרד האוצר לפרסם את הנתונים במלואם.

לפי דוח ממשלתי אחראים מפעלי ים המלח לכ-20% מירידת מפלס ים המלח באגן הצפוני. על פי אט"ד, ירידת המפלס גורמת לפגיעה במפעלי תיירות ונופש באגן הצפוני וכן להיווצרות בולענים, וכתוצאה מכך לפגיעה בתשתית. פגיעה עתידית צפויה בפיתוח התיירות סביב ים המלח. כיל ציינה בדו"חותיה כי היא בוחנת עם הממשלה את הזזת בתי המלון על רצועת החוף כאחת החלופות להמשך כריית האשלג בים המלח המשנה את גובה המים בבריכות. נציגי בתי המלון ביקשו להוריד חלופה זו מהפרק ולהתמקד בחלופות של בנייה באתרים של כיל, שיאפשרו את המשך פעילותה.

בעניין הטבות המס טוענים באוצר כי אין כוונה לסגת מביטולן. כלומר, מ-2011 תשלם כיל את מלוא המס לממשלה. במשרד מבטיחים כי הטבת המס של כיל לא תישלל מהמגזר העסקי אלא תינתן לחברות אחרות על פי הכללים החדשים של חוק עידוד השקעות הון. הטבות המס הממשלתיות נאמדות בסכום של 6-6.5 מיליארד שקל בשנה, מהם מקבלת חברת טבע קרוב ל-2 מיליארד שקל, על פי מקורות ממשלתיים.

עתיד חובות החברה לפי דו"ח ברלב ייקבע בבוררות. בפני הבורר יעמדו ככל הנראה שלוש חלופות. האחת היא לקבל החלטה על בסיס רוח הסכם הזיכיון מ-1961 וההסכם עם אייזנברג מ-1995. במקרה זה, יידרשו מפעלי ים המלח להחזיר את מלוא התמלוגים שמסתתרים ברישומיהם המורכבים ובמוצריהם.

החלופה השנייה היא להכיר ברישום החשבונאי של מפעלי ים המלח, שיש להניח כי הוא כשר לפחות בחלקו, גם אם עולה ממנו ריח של רע של מניפולציה חשבונאית שנועדה להגדיל רווחים על חשבון המדינה. במקרה זה סביר להניח כי המפעלים לא יידרשו להחזיר את מלוא הכספים שהמדינה דורשת. אם יתברר שמקצת מהרישומים מנוגד להסכם הזיכיון, תידרש החברה להחזיר חלק מהסכום רטרואקטיבית ולשנות את שיטת הרישום. אם יתברר כי החברה אינה משלמת תמלוגים בגין מלוא המוצרים המוגמרים המכילים מחצבים מים המלח, תידרש החברה לשלם תמלוגים עבורם, רטרואקטיבית ובעתיד.

בחלופה השלישית, הבורר יוכל להגיע למסקנה ששני הצדדים צודקים מבחינה משפטית ובמקרה זה להציע פשרה לתשלום כמחצית מסכום המריבה. במקרה זה ניתן יהיה להעביר חלק מהסכום שייקבע, או את כולו, לקרן שתוקם במטרה לשקם את סביבות ים המלח. לכיל יש עניין בהקמת קרן שכזו, לצורך יצירת תדמית של חברה "ירוקה".

גם בנושא התמלוגים העתידיים של כיל ישנן שלוש חלופות. הראשונה היא לדבוק בהסכם עם אייזנברג ולהעלות את התמלוגים ל-10% מעל מכסה של 3 מיליון טון אשלג.

בחלופה השנייה, המדינה יכולה לדרוש לחזור למתווה המקורי של הזיכיון ולהעלות את התמלוגים ל-10% על כל הפקה של יותר ממיליון טון בשנה. במקרה זה תשיב כיל כי הסכום שבו נרכשה החברה ב-1999 חושב בהנחה שההסכם עם אייזנברג יימשך ללא שינוי. על כך תוכל המדינה להשיב כי זכותה לשנות את מדיניות התמלוגים העתידיים כפי שעולה מדיוני ששינסקי. כדי לגלות רצון טוב, תוכל המדינה להציע לכיל להתקדם ליעד בהדרגה, אף שרווחיה של החברה מאפשרים לה לעבור מיידית לתשלום התמלוגים הגבוה.

חלופה נוספת היא המתנה למסקנות ועדת ששינסקי. הוועדה עשויה לקבוע כי המדינה זכאית לגבות תמלוגים גבוהים יותר מ-10% על ניצול אוצרותיה הטבעיים, ושורת כללים נוספים לגבי פיצוי על שימוש במשאבים של כלל האזרחים. הקביעה תוכל לחול גם על מפעלי ים המלח. חלופה זו היא ההגיונית ביותר. המדינה אף תוכל לדרוש מכיל שיעור תמלוגים גבוה יותר, כיוון שבניגוד לחיפושי גז, הפקת האשלג אינה כרוכה בסיכונים, כפי שעולה מדו"חותיה של כיל.

עם זאת, הנטייה בקרב חלק מהבכירים במשרד האוצר היא לא למצות את מלוא הדין עם כיל בנושא התמלוגים, לנוכח ביטול הטבות המס שלה. לפיכך נראה כי בדיונים המתוכננים להיערך בעוד כשבוע בלשכת שר האוצר, תעלה הצעה לדרוש מכיל תמלוגים מוגדלים - 10% או השיעור שתקבע ועדת ששינסקי - רק על כל כמות שמעל 3 מיליון טון אשלג בשנה. ייתכן שמשרד האוצר יימנע מלהחיל על מפעלי ים המלח וכיל המלצות אחרות של ועדת ששינסקי, שיחייבו חברות בהוצאות נוספות בתמורה לזכות להשתמש במשאבים השייכים לכלל אזרחי המדינה.

ואולם אם האוצר לא ינצל את ההזדמנות של גיבוש מדיניות תמלוגים ממשלתית חדשה בגין אוצרות הטבע של המדינה לצד חידוש דיוני התמלוגים של כיל, זו תהיה החמצה היסטורית במונחים כלכליים. לא בטוח שמשרד האוצר יצליח להצדיק אותה בבג"ץ.