אימפריאליזם ארגוני ששמו פיקוח פיננסי

>> המשבר הכלכלי העולמי שהיכה בעוצמה במחצית השנייה של 2008, נתן המחשה כואבת לחשיבות הפיקוח על המגזר הפיננסי. הרגולציה הפיננסית נועדה לשמור על היציבות הפיננסית כדי להבטיח פעילות תקינה של הכלכלה ולשמור על הנכסים הכספיים של הציבור.

ארה"ב מאמצת כעת רפורמת רגולציה מרחיקת לכת; בריטניה הודיעה על שינויים משמעותיים ביותר במודל הפיקוח הפיננסי בעקבות המשבר; אצלנו בעיקר מתבשמים מהצלחת הכלכלה הישראלית לצלוח את המשבר בשלום, אך שינוי במערכת הפיקוח הפיננסי בישראל לא נראה באופק.



מעטים הם הנושאים שמעוררים לאורך השנים כל כך הרבה יצרים, חששות ואימפריאליזם ארגוני כמו מבנה הפיקוח הפיננסי. אף אחד לא ממש רוצה לגעת בתפוח האדמה הלוהט הזה והתוצאה היא שאננות, חוסר מעש ושימור המצב הקיים. מבלי להמעיט בהישגי הכלכלה הישראלית לעבור את המשבר העולמי בצורה פחות עמוקה ובמחירים יותר נמוכים מאלה ששילמו מרבית מדינות המערב, ניתן לקבוע כי עברנו בצורה כזאת את המשבר עד עתה למרות מבנה הפיקוח הפיננסי - ולא בגללו. מצבנו בתחום זה רחוק מלהשביע רצון, והעובדה שיצאנו בעור שינינו מהמשבר רק מדגישה את הצורך בשינויים במערך הרגולציה הפיננסית.



בגופי הפיקוח השונים נמצאים אנשים מקצועיים ומסורים במידה יוצאת דופן שעושים עבודה טובה מאוד ופיתחו שיטות פיקוח מצוינות ומיישמים אותם הלכה למעשה. ואולם אין זה מספיק, ודווקא במצב זה, כאשר המפקחים השונים הם אנשים מקצועיים, חרוצים ודעתנים, עולה החשיבות של יד מכוונת ותיאום בין גופי הפיקוח.



ב-2007 מינו שר האוצר ונגיד בנק ישראל ועדה לפיתוח והגברת התחרות בשוק ההון הישראלי שבראשה עמדתי. ועדה זאת לקחה על עצמה, בין השאר, במסגרת צוות מתוך הוועדה שהוביל דוד ברודט, לפעול להרמוניזציה של גופי הפיקוח השונים. המשבר העולמי קטע את כל עבודת הוועדה, אך הצוות של ברודט הספיק למפות את גופי הפיקוח השונים, התשתית החוקית שלהם והאמצעים העומדים לרשותם, ואף גיבש תובנות ראשוניות לגבי הצעדים הנדרשים.



הפיקוח הפיננסי הנוכחי בישראל נבנה טלאי על טלאי והוא פרי מבנה ארגוני היסטורי שראשיתו לפני יותר מ-50 שנה. בישראל פועלים למעשה ארבעה מפקחים שונים בתחום הרגולציה הפיננסית: המפקח על הבנקים שיושב בבנק ישראל; המפקח על שוק ההון והביטוח שהוא אגף במשרד האוצר; רשות ניירות ערך שהיא רשות סטטוטורית; ורשות ההגבלים העסקיים, שהיא רשות ממשלתית הפועלת במסגרת משרד התמ"ת. כל מפקח פועל על פי בסיס חוקי שונה, מקבל אמצעי חקירה ואכיפה שונים בתכלית, כפוף לגורמים ממשלתיים שונים, מקבל תשומות תקציביות שונות ובעל אפיונים שונים של הסדרי העסקה של כוח אדם ומינוי מנהלים.



פועל יוצא מכך הוא שרמת הפיקוח אינה שווה והסיכונים לציבור אינם זהים ונקבעים לא על סמך אופיו של המוצר הפיננסי, אלא על סמך זהות המפקח. מציאות זאת נהפכה למורכבת יותר לאחר יישום מסקנות ועדת בכר, כאשר מערכת הפיקוח הפיננסי איחרה להתאים את עצמה לשינויים הדרמטיים ולמציאות החדשה בניהול נכסי הציבור.



העברת אינפורמציה לקויה



מהן הבעיות במצב הקיים? קיומו של פער ברמת הפיקוח בין המפקחים השונים יוצר מצב שאותו גוף פיננסי שמפוקח על ידי כמה רגולטורים ינצל את הארביטראז' הרגולטורי (פערים בסמכות הפיקוח) לקידום האינטרס שלו, שאינו זהה לאינטרס הצרכני.



קיימת גם בעיית תיאום והעברת אינפורמציה לקויה בין המפקחים השונים. נושא היציבות הפיננסית המערכתית קיבל משנה חשיבות בעקבות המשבר הפיננסי. במצב הקיים יש קושי לגבש ראייה מקיפה וכוללת הן על מצבו של גוף פיננסי בודד המפוקח על ידי כמה מפקחים והן לגבי יציבות המערכת כולה.



גם חוק בנק ישראל החדש, שמגדיר את השמירה על היציבות הפיננסית כאחת ממטרות בנק ישראל, לא פתר למעשה את המצב. בעתות חירום, כאשר נדרשת התערבות של מלווה מפלט אחרון לגוף פיננסי, יעילות הטיפול ומהירותו הן קריטיות לפעולות ההצלה. בפעילות חירום כזאת מעורבים בדרך כלל כמה גופים. אין ערובה לכך שבמצב התיאום הנוכחי בין המפקחים תושג אותה יעילות, וזאת בלשון המעטה.



המערכות הרגולטוריות נעות בין שני קטבים: קוטב היציבות וקוטב התחרות. עיקר מעייניהם של חלק מהמפקחים נתון ליציבות הפיננסית, ואחרים, בעיקר הרשות להגבלים עסקיים, פועלים לקידום התחרות ולמניעת מבנה ענפי ריכוזי. הניסיון האחרון של קידום חקיקת קבוצות הריכוז מטעם רשות ההגבלים, שנתקלה בהתנגדות של המפקחים האחרים, מראה שבמצב הקיים לא בהכרח מושג האופטימום בין הקטבים האלה. גם היבטים צרכניים נוספים במערכות הפיננסיות, כגון עמלות, שקיפות וניידות מחייבים התייחסות שונה מזו של מי שמופקד על היציבות בלבד.



להגביר את התיאום בין המפקחים



מה נכון ומה ניתן לעשות? גם אם לא ניתן מיידית מסיבות של פוליטיקה ארגונית להגיע לתצורה האופטימלית של מבנה הפיקוח הפיננסי, יש לפעול מיידית להרמוניזציה של מערכת הפיקוח ולהגברת התיאום בין המפקחים השונים. הנה פירוט הצעדים.



? חקיקת חוק הפיקוח הפיננסי שיסדיר את הנושא, יאגד את המשותף בחוקים הקיימים ויעמיד את המפקחים השונים על בסיס משותף מבחינת סמכויות ההסדרה האכיפה והענישה.



? הקמת ועדה פיננסית מייעצת עליונה שתהיה מסגרת לתיאום והידוק שיתוף הפעולה בין הרגולטורים.



? פיתוח ופרסום כמה עקרונות מחייבים משותפים לרגולטורים בהתבסס על הניסיון הבינלאומי.



? הוצאת אגף שוק ההון והביטוח מהאוצר לרשות סטטורית עצמאית. אגף שוק ההון תיפקד באופן מרשים במשבר האחרון, אך כדי לשמור על עצמאותו וכדי לתת לו את היכולת לגייס ובעיקר לשמר כוח אדם מהמעלה הראשונה, יש להקים רשות עצמאית שתעביר אליה את סמכויות האגף ותקבל את תשומות הפיקוח וכלי הפיקוח המתחייבים מהשינויים שקרו בשוק.



הכשלים במצב הקיים אינם חדשים, אך המשבר הפיננסי הבליט אותם והדגיש את הצורך בשינוי המצב הקיים. אך כאן אנו מגיעים למלכוד הקלאסי של מערכות ציבוריות: בזמן המשבר כולם מפחדים מזעזועים מיותרים ולכן נמנעים משינוי; ואילו לאחר תום המשבר, כשהאבק שוקע, הזיכרון קצר ואין תמריץ פוליטי חזק מספיק לבצע את השינוי.



הנכסים הפיננסיים של הציבור בישראל מגיעים ליותר מ-2 טריליון שקל. הציבור זכאי לכך שכספו ינוהל בצורה המתואמת ביותר. אסור לנו לחכות לכך שהמשבר הפיננסי הבא יחשוף שוב את הכשלים, וביתר שאת. לפיכך, על הממשלה לבצע הרמוניזציה ותיאום בין המפקחים השונים ולהתקדם לקראת שינוי מבני בפיקוח הפיננסי.



הכותב היה מנכ"ל משרד האוצר