ששינסקי לקראת הכרעה: מסים במקום תמלוגים

דיוני ועדת ששינסקי לבחינת המדיניות הפיסקלית בתחום אוצרות הטבע של ישראל מתקרבים לקראת גיבוש מודל מיסוי מוסכם לענף.

בין חברי ועדת ששינסקי מסתמנת בימים האחרונים הסכמה שלפיה שיעור התמלוגים הנגבה כיום מהכנסות חברות הגז הטבעי, בסך 12.5% ברוטו, לא ישונה - ובמקביל תנהיג הממשלה מס מגזרי חדש, שיוטל על רווחי חברות הגז הטבעי או הנפט (ולא על הכנסותיהן).

מדובר באימוץ עקרוני של עמדת משרד האוצר שנחשפה לפני כחודשיים ב-TheMarker, שלפיה סוגיית העלאת התמלוגים לא תידון כעת. ואולם מסתמן כי החלטת ועדת ששינסקי תקבע כי המס המגזרי החדש יהיה גם פרוגרסיבי. כלומר, יהיה רגיש לשיעור הרווחיות של המאגר המסוים, וכן למחיר המשאב בעולם. כך, ככל שמאגר הגז הטבעי יהיה רווחי יותר - יועלה בהתאם שיעור המס על הרווח שייגבה בידי המדינה, ולהפך.

כך לא תיפגע הכדאיות הכלכלית של פיתוח מאגרי גז או נפט, היות ששיעור המס שיוטל יתחשב בעלויות הפיתוח של השדה ויותאם להן. מאידך, תזכה המדינה להשתתפות גדולה יותר בהכנסות ממכירת המשאב, במקרה שבו שיעור הרווחיות של היזם הפרטי יעלה משמעותית.

באופן זהה, ישתנה שיעור המס המגזרי בהתאם למחיר המשאב בעולם. כלומר, יעלה במידה שהמשאב יתייקר - ויופחת במקרה ההפוך. באופן כזה תהיה המדינה שותפה לרווחי היתר של החברות (windfall profit) לאורך תקופת הפרויקט, אך גם תגן על המודל הפיננסי שלהן במידה שהכנסותיהן יפחתו כתוצאה מירידת מחיר המשאב בשוק.

רגישות זו למחיר רלוונטית יותר למקרה של הפקת ומכירת נפט, או במקרה של יצוא גז טבעי לשווקים זרים. לפיכך, נודע כי בוועדת ששינסקי נבחנת בימים אלה האפשרות לדיפרנציאציה של מודל המס - בהתאם לסוג המשאב (גז טבעי או נפט, למשל), ייעודו (שוק מקומי או יצוא) ואף בהתאם למאפייני הקידוח (במים רדודים או עמוקים). סוגיה זו מורצת בימים אלה בסימולציות שונות כדי לבדוק את יעילותן.

כמו כן מסתמן כי לא יאושר מודל מדורג לגביית המס בהתאם לשלבי הפיתוח של הפרויקט. כלומר, ככל הנראה תוסר ההצעה לגבות שיעור מס נמוך יחסית בשנות הפיתוח הראשונות של המאגר, כדי להאיץ את יכולת החזר החוב של היזם.

ההחלטה המסתמנת של חברי ועדת ששינסקי לקבוע מס מגזרי - בלא שינוי שיעור התמלוגים - נועדה למנוע ויכוח עם חברות הגז סביב טיעון "הרטרואקטיביות" לכאורה של תחולת ההמלצות על שטחי רישיונות או תגליות קיימים. זאת משום שהטלת מס אינה כרוכה בתיקון חוק הנפט ונופלת תחת הגדרת השינויים הפיסקליים שמבצעת לעתים המדינה. לפיכך, הטלת המס המגזרי צפויה לחול גם על מאגרי תמר, דלית ולוויתן.

באשר למאגר המפיק של מארי-B מול חופי אשקלון, שבו מחזיקות קבוצת דלק וחברת נובל אנרג'י, טרם גובשה הסכמה בין כלל חברי הוועדה ושאלה זו תידון בשבועות הבאים.

ככל הידוע, סוכם עקרונית בין חברי הוועדה על ביטול הטבות המס מהן נהנו עד כה שותפויות הגז הטבעי. מדובר בהטבה המאפשרת קיזוז הוצאות הון שוטפות כתוצאה מהפעילות במגזר החיפושים, כאילו היה מדובר בהפסד עסקי שוטף. זאת, כאשר באחרונה החליטה רשות המסים כי הטבה זו תחול גם על עלויות תשתיות והפקה (כמו בניית צינור ימי ומתקן קליטה בחוף) ולא רק על עלויות החיפוש והקידוח.

הטבה נוספת היא זו המכונה "ניכוי אזילה". מדובר בניסיון להפחית את המס ביחס לכמות הגז האוזלת בכל שנה מהמאגר. לשם כך נבנה מנגנון המעניק הנחה במס בשיעור של 27.5% מהמחזור, או הטלת המס רק על 50% מההכנסה החייבת במס (הגבוה מבין השתיים).

משמעות ההטבה עבור שותפויות החיפושים היא מס חברות מופחת בשיעור של כ-7%: מכפלת הניכוי (27.5%) בשיעור המס (25% נכון ל-2010). הפחתה זו במס חברות, לצד ההכרה בהפסדים מפרויקטים אחרים, הביאה למשל את השותפות המוגבלת דלק קידוחים, המחזיקה בזכויות ים-תטיס (26.5%), תמר (15.6%) ולוויתן (23%) שלא לשלם כלל מס ב-2009.

סוגיה נוספת ועיקרית שעדיין לא הובאה לדיון מכריע בין חברי הוועדה היא סך הנתח שלו תזכה המדינה ממכירת משאביה (Government take). הדו"ח שהכינה מחלקת המחקר והמידע של הכנסת מצא כי חלקה של המדינה בהכנסות ממכירת אוצרות הטבע שלה מדורג בתחתית המדינות בעולם ומסתכם בשיעור של 32%, לעומת ממוצע של כ-53% במדינות המערביות שבהן קיים משטר פיסקלי דומה לישראל.

בנוסף, נמצא כי בעולם קיימת מגמה להעלאת שיעור הכנסות המדינות, כך שבעשור האחרון העלו מדינות המערב את חלקן במכירת משאבי הטבע שבשטחן משיעור ממוצע של 49% ל-53%. בישראל, לעומת זאת, נרשמה מגמה הפוכה: שיעור השתתפותה של המדינה בהכנסות ממכירת גז טבעי ירד מ-39% ב-1998 ל-32% ב-2007, כאשר הפחתת מס החברות ב-2016 תפחית עוד את חלקה של ישראל בתגליות לכ-28% בלבד.

ועדת ששינסקי צפויה להגיש מסקנות ביניים עד 15 בנובמבר, ואת המלצותיה הסופיות עד סוף השנה. מדובר בדחייה של כחודשיים בלוחות הזמנים המקוריים של הוועדה. לפי הערכות, הדחייה נובעת ממורכבות החומרים הנדונים בפני חברי הוועדה, השלכתם הרוחבית האפשרית וכן ממחלוקות אפשריות בין חברי הוועדה.

ועדת ששינסקי הוקמה ב-12 באפריל במטרה לבחון את מדיניות המיסוי, התמלוגים והאגרות בתחום משאבי הנפט והגז אשר גובשה ב-1952 - ולא עודכנה מאז. זאת, תוך השוואה למדינות בעלות מאפיינים מקרו-כלכליים ודמוקרטיים דומים, ותוך התחשבות בתנאים הכלכליים והגיאופוליטיים המיוחדים לישראל.

לראש הוועדה מונה פרופ' איתן ששינסקי, ולצדו מונו מנהל אגף התקציבים באוצר, אודי ניסן; מנהל רשות המסים, יהודה נסרדישי; ראש המועצה הכלכלית במשרד ראש הממשלה, פרופ' יוג'ין קנדל; ומנכ"ל משרד התשתיות, שאול צמח. בהמשך, הוחלט על מינוי נציג נוסף למשרד התשתיות, הממונה על חיפושי הנפט, ד"ר יעקב מימרן - תוך הכפלת הקול של ששינסקי. כמו כן, מונה למשקיף המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד אבי ליכט.