דו"ח המבקר: קרן תל אביב בראשות חולדאי קיבלה 18.1 מיליון דולר מעיריית תל אביב ב-2008

בישראל פועלות עשרות קרנות עירוניות המסייעות לרשויות מקומיות בתחומים שונים, בין היתר בבניית פרויקטים בערים ובתחום הרווחה (בתי תמחוי ותרומות לנזקקים). הן פועלות ללא מטרות רווח כיישות עצמאית ומגייסות כספי תרומות, בעיקר מתושבים מחו"ל. הקרנות ממומנות גם על ידי העיריות, כלומר מכספי ציבור, והבכירים בהן מכהנים גם בתפקידים בכירים בעיריות.



למרות המעורבות הגדולה של הרשויות המקומיות בניהול הקרנות, מבדיקת מבקר המדינה עולה כי למשרד הפנים לא היה מידע על פעילות הקרנות, היקפי התופעה ומאפייניה, או על מעורבות הרשויות המקומיות בניהולן ובתקציבן.



משרד המבקר מצא "ליקויים מהותיים" בפעילותן וביחסים בינם לבין העיריות. כל הקרנות שנבדקו סיימו את 2008 עם גירעונות כספיים.



יושבי הראש של הוועדים המנהלים בקרנות אלה נושאים בתפקידים בכירים בעיריות שלהן הן קשורות. כך למשל, רון חולדאי, ראש עיריית תל אביב, הוא יו"ר הוועד המנהל של קרן תל אביב; ג'קי סבג, ראש עיריית נהריה, הוא יו"ר הוועד המנהל של קרן נהריה; סגן ראש מועצת קדומים, קובי בראון, עומד בראש הוועד המנהל של קרן קדומים; וראש עיריית אשקלון לשעבר, אלי דיין, הוא יו"ר הוועד המנהל של קרן אשקלון.



אחת הקרנות הבולטות ברשויות המקומיות היא קרן תל אביב, שהכנסותיה ב-2008 עמדו על 34.1 מיליון דולר, מתוכם 18.1 מיליון דולר הגיעו מעיריית תל אביב, והוצאותיה היו 35.8 מיליון דולר.



ב-1986 חתמה עיריית תל אביב על הסכם עם קרן תל אביב לפיתוח, שלפיו הקרן תעסוק בפרויקטים שונים שבעבורם היא תגייס תרומות, אך בהסכם לא נקבע מה יהיה סכום ההשתתפות של העירייה בפרויקטים. לכן, בעוד שבעיריית תל אביב מתכננים ומתקצבים פרויקטים מטעמה, היא נאלצה לממן לפעמים בפועל גם את רוב עלות הפרויקטים שהקרן ביצעה. כך, עלות ההקמה של מוזיאון לתולדות תל אביב - פרויקט שבוצע על ידי הקרן - היתה 8 מיליון דולר, שמומנה כולה על ידי העירייה. עד לסוף 2008 העירייה ממנה כ-70% מעלות מרכז הקולנוע הישראלי.



בנוסף, בעוד שרשויות מקומיות מחויבות בחוק בעריכת מכרזים, מבקר המדינה מותח ביקורת על כך שהקרן לא הקפידה על עריכת מכרזים כשהתקשרה עם קבלנים (הקרן מהווה גוף נפרד מהרשות ולכן אינה מחויבת בחוק המכרזים). כך נוצר מצב שבו הקמתם של מוזיאון תולדות תל אביב ומרכז הקולנוע הישראלי מומנו על ידי העירייה, בעוד שמבצעי הפרויקטים נבחרו, לפי המבקר, ללא הליך "פומבי, שוויוני ותחרותי". בעניין המוזיאון לתולדות תל אביב, מסרה הקרן למבקר כי התורם שהתחייב להשתתף במימון חזר בו, "ובשל הצורך להשלים את המוזיאון לקראת חגיגות ה-100 לתל אביב, החליטה העירייה באופן חריג לממן אותו במלואו".



בתגובה על אי קיום המכרזים מטעם הקרן נמסר כי היא "אינה חייבת על פי דין בחובת המכרזים ואף שכך היא פועלת בתחום זה באופן שעומד ללא עוררין באמות מידה ציבוריות עם זאת פועלת באופן שתוכל לשמר האמון שרוחשים התורמים לקרן באשר לאיכות עבודתם של הקבלנים ניסיונם בכלל וניסיונם בעבודות מול הקרן".



מגייסים תרומות במחלקת העסקים







כדי להשיג תרומות לפרויקטים בעיר תל אביב, הקרן מממנת נסיעות לחו"ל של בכיריה ושל מגייסי התרומות שלה. בשנים 2008-2006 מימנה הקרן שמונה נסיעות עבור ראש עיריית תל אביב, רון חולדאי ו-20 נסיעות למנכ"ל הקרן, מפקד חיל הים לשעבר אברהם בן שושן, ששהה בחו"ל באותה תקופה 145 יום. בנוסף, עובדי הקרן נסעו בשנים אלה 52 פעמים לחו"ל, ובכלל הנסיעות נאספו 24.2 מיליון דולר.



עם זאת, לא ברור מדוע כל הטיסות לארה"ב וחלק מהטיסות לקנדה מטעם הקרן באותן השנים היו במחלקת העסקים. מדובר ב-35 כרטיסי טיסה בעלות של 119 אלף דולר, עלות שלפי המבקר גבוהה פי שלושה מעלות הטיסה במחלקת תיירים. בעניין זה מזכיר המבקר, כי במאי 2009 החליטה הממשלה לאפשר טיסות ארוכות במחלקת עסקים למנכ"לים ומקביליהם בלבד. קרן תל אביב מסרה למשרד המבקר המדינה בעניין הזה כי נסיעות במחלקת העסקים נועדו "להבטיח אפקטיביות בעבודה".



המבקר לא ראה כך את הדברים ובתגובה טען בדו"ח כי הוא "רואה בחומרה את ניצול כספי התרומות והעיר לקרן וכי עליה להחיל על עצמה נורמות ציבוריות ראויות. מדובר בהוצאה כספית כבדה שניתן לחסוך בה, ולא רק שתתרום להתנהלות יעילה, אלא שגם בעקיפין תקמץ בהוצאות מקופת הקרן, הניזונה בעיקרה מכספי תורמים ומהשתתפות העירייה".



מטעם הקרן נמסר כי "נוהל נסיעות לחו"ל קיים בקרן מאז שנת 2003. לא זו בלבד אלא שנוהל זה אושר בישיבות הוועד המנהל, נבדק בביקורת העומק של רשם העמותות משנת 2007 וכן אושר ע"י ועדת הביקורת.



בנוסף לטיסות לחו"ל, גם השכר של עובדי הקרן מהווה ככל הנראה מקור נחת לעובדיה. הוצאות השכר של הקרן על 15 עובדים ב-2008-2006 הסתכמו בכ-2.4 מיליון דולר. כמה מעובדות הקרן, העוסקות בגיוס תרומות, נהנות גם הן משכר גבוה מהממוצע. מבדיקת המבקר עלה כי שתי עובדות בכירות בקרן קיבלו ב-2008 שכר חודשי של 32 אלף שקל ובכך חרג שכרם ב-10,000 שקל משכר של עובד בכיר בתאגיד עירוני. לשם השוואה, לפי משרד הפנים, מנכ"ל רשות מקומית גדולה זכאי לקבל שכר של 31.8 אלף שקל.



בדצמבר 2007 הסתכם שכרן של שתי מגייסות תרומות של הקרן ב-26,500 שקל בחודש - למרות שלפי חוזה העבודה עמן נקבע שכר של 24 אלף שקל בחודש. מדובר בתוספת של כ-10.4% - בעוד תוספת היוקר במשק מאז 2004 היתה 2.1%. בחוזה נקבע גם כי כל אחת מהמגייסות תהיה זכאית להחזר נסיעות של 1,300 שקל בחודש, אך בפועל הועמד להן רכב צמוד בעלות שנתית של 46-50 אלף שקל.



הקרן מסרה למבקר כי לתפקיד מגייסות התרומות יש "צביון מיוחד הדורש כישורים גבוהים וייחודים, למשל, ידיעת שפות רבות על בוריין, יכולת לכתוב בעצמן את הפרויקט לשיווק, רמה אישית גבוהה ועבודה בשעות לא מקובלות לפי מדינות היעד.



תגובת הקרן בנושא השכר: "בהתאם לדיני העמותות מגישה הקרן דיווח לרשם העמותות על מקבל השכר הגבוה בה. גושפנקא לכך, כי המדובר בהתנהלות תקינה לחלוטין בנושא,נתנה לקרן בדמות אישור ניהול תקין כפי שזה ניתן מדי שנה לרבות בשנים נשואות הדו"ח. אף שכאמור לעיל הוכפלה פעילות הקרן במהלך השנים, הרי שכל שכירים נוספים לא גויסו לקרן וההיפך הוא הנכון שכיר אחד, אף פוטר"



פרויקט מוזיאון נחום גוטמן



אחד מהפרויקטים של הקרן, היה הקמת אגף נוסף במוזיאון נחום גוטמן בתל אביב. המועד לסיום הפרויקט, שעלותו היתה 1.4 מיליון דולר, היה פברואר 2006 אך הוא הסתיים רק בספטמבר 2009 -איחור של יותר משלוש שנים ותקציב גבוה פי שניים מהמקורי.



דו"ח המבקר מספק תמונת מצב חלמאית על העבודות בפרויקט. מהלך העבודות התגלה כי תשתיות חברת החשמל ובזק לא תוכננו כראוי והן שונו, נוצר קושי בחיבור תשתית המים, ופרויקט של עיריית תל אביב עצמה בנווה צדק גרם להפסקת העבודה על אגף המוזיאון למשך 11 חודשים תמימים. העירייה מימנה 2.1 מיליון דולר מעלות הפרויקט.



באוגוסט 2007 חתמה העירייה על הסכם עם הקרן, שבו נקבע שהעירייה תסכים להעביר מימון נוסף בעקבות הגדלת תקציבי הפרויקט בתנאי שהקרן תגייס תרומה נוספת בסך 200 אלף דולר עבורו. לפי בדיקת המבקר עד ינואר 2010 הקרן לא גייסה את התרומה, למרות שקיבלה את כספי העירייה.



כמו כן, מבדיקת המבקר מתגלה כי בפרויקט נוצר גירעון כספי של 600 אלף דולר - בגלל שהקרן לא קיבלה את התרומה. אך למימון שהקרן התחייבה להשיג נמצא פתרון, העירייה החליטה, לפי הדו"ח הכספי של הקרן, לממן גם אותו. קרן תל אביב מסרה למבקר כי חלק מהסיבות לעיכוב בהשלמת הפרויקט "לא נגרמו בגינה מכיוון שהשליטה על תכנון התשתיות ותזמון השינויים היו באחריות העירייה וחברות התשתיות".



משרד המבקר העיר בתגובה כי מנהלי הפרויקט ידעו על הצורך בעבודות אלו כבר ב-2004, אך לא התריעו על כך לפני העירייה.



מעיריית תל אביב נמסר כי כל הפרויקטים מתוקצבים כדין בהתאם לשיערוך הפרויקט שנערך מבעוד מועד. אולם, מטבע הדברים ישנם פרוייקטים בהם השיערוך אינו אומד בצורה מיטבית את מלוא עלות הפרויקט כאשר הוא מגיע לביצוע, ולעיתים חלים תוך כדי ביצוע שינויים בתכניות.



שינויים אלו בתכניות הינם בד"כ שינויים הכרחיים המחייבים עלויות נוספות מכורח הנסיבות הבלתי צפויות ואלו מייקרות את עלות הפרויקט המבוצע.



כך, בפרויקט מוזיאון נחום גוטמן, בו עלויות הפרויקט גדלו עקב חוסר היכולת לצפות את שינויים הכרחיים בתשתית "בזק" וכן בתשתית רשת החשמל באתר, וכן ההתאמות ההכרחיות לדרישות שירותי כיבוי האש. מאחר שמדובר בפרוייקט בעל חשיבות ציבורית מן השורה הראשונה, השלימה העירייה את התקציב על מנת להבטיח את המשכו וסיומו של הפרויקט באופן מוצלח ולרווחת הציבור.




תגובת קרן תל אביב



עורכי הדין ממשרד גדעון פישר ושות', המשמשים כיועצים המשפטיים של הקרן מסרו כי " הקרן עומדת בדרישות הדין, התקנות וכללי ניהול תקין. ראיה לאמור לעיל, ניתן למצוא בעובדה ולפיה הקרן זוכה מדי שנה לאישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. המבקר בדק את הקרן על בסיס דינים וכללים שאינם מתאימים כלל ועיקר לתאגיד סוג הקרן קרי, עמותה לכל דבר ועניין.



לדוגמא, המבקר מקיש מדיני רשויות מקומיות או מכללי החברות הממשלתיות ולא היא! המבקר שגה אף בתיחום הביקורת בשנתיים בלבד שכן עליו היה לבחון פעילותה של הקרן במהלך 7 השנים האחרונות, שנים של עליות ומורדות, תקופה שיש בה כדי לשקף פעילות נורמלית של העמותה וזאת תחת הסתפקות בשנתיים קצובות, אשר אוצרות בתוכן שנת משבר עולמי שהשפעתה ואותותיה לא פסחו על הקרן ואף הכו בה בכל העוצמה, כפי שפורט בהרחבה בתגובת הקרן לטיוטת דו"ח המבקר.



תגובת עיריית תל אביב



מעיריית תל אביב נמסר כי היא מקבלת את הערת המבקר ותפעל לאישור פרטני של שיעור דמי הניהול בכל פרויקט ופרויקט בוועדת הכספים ובמועצת העיר. כמו כן, תפעל העירייה לתיקון הסכם המסגרת הקיים בין הקרן לעירייה בנושא. הקרן אינה נתמכת על ידי העירייה אלא מבצעת עבורה פרויקטים במימון משותף, כאשר הכספים מעוברים על ידי העירייה לטובת הקמת פרויקט כזה או אחר. ביצוע הפרוייקטים וחלקה של העירייה במימונם מאושר כדין בוועדת הכספים של העירייה ולאחר מכן במועצת העירייה וחלקה של העירייה מתוקצב בהתאם לנהלי העירייה ופקודת העיריות.



ממשרד הפנים נמסר בתגובה כי "בעקבות דו"ח מבקר המדינה מ-2005 הוקם לפני כשנה אגף בכיר לתאגידים עירוניים במשרד הפנים. אחד מהיעדים של האגף הוא לבצע מיפוי, להקים ולנהל מאגר מידע על התאגידים העירוניים בישראל - כולל תאגידים מסוג קרנות. בחודש ינואר 2010, לאחר קבלת כוח אדם חלקי לצורך כך, הוחל בתהליך הנ"ל. לצורך כך, פותחה גם מערכת ממוחשבת מתאימה. תהליך המיפוי והקמת המאגר הנ"ל נמצאים בעיצומם".



את תגובת מועצת קדומים לא ניתן היה לקבל. תגובת עיריית נהריה טרם התקבלה.