התנ"ך הפגום של העלאת תמלוגי הגז

>> המסע להעלאת התמלוגים על תגליות נפט וגז קיבל ביולי רוח גבית משמעותית: דו"ח שפירסם מרכז המחקר והמידע של הכנסת שכותרתו "ניתוח חלק הממשלה מהכנסות נפט וגז בישראל ובמדינות שונות". הדו"ח שנכתב לבקשת חברי הכנסת שלי יחימוביץ' (העבודה) וכרמל שאמה (הליכוד).



תמצית הדו"ח סיפקה ליחימוביץ' את הסחורה שחיפשה. מסקנת הכותבים הוצגה בטבלה מאירת עיניים, שהבהירה כי "חלקה של הממשלה בישראל מצוי בתחתית המדינות המערביות שבהן קיים משטר דומה לזה שבישראל. חלקה של הממשלה בהכנסות מנפט וגז בישראל מגיע ל-32%, לעומת ממוצע של 53% במדינות המערב שבהן קיים משטר דומה לזה של ישראל".

הכותבים הדגישו שחלקה של הממשלה באותן מדינות מערביות עלה בעשור האחרון מ-49% ל-53%, בעוד שבישראל הוא ירד מ-39% ל-32%, בעקבות הירידה במס החברות, וצפוי עוד לרדת ל-28% ב-2016, במקביל לתוואי הירידה במס החברות.



מרכז המחקר והמידע המציא בידיה של יחימוביץ' מספר קסם בנוגע לגודל השלל העומד לחלוקה במימיה הכלכליים של ישראל - 44 מיליארד דולר, אכן סכום נכבד שמצדיק מסע צלב נגד הטייקונים החמסנים.



כותבי הדו"ח צירפו הסתייגויות לרוב המסקנות, אך הן נדחקו או הודחקו לקרן זווית, ונשכחו. המספר 44 מיליארד דולר, למשל, שווי הגז במים הכלכליים של ישראל, הוא דוגמה בולטת.



בלי כוכביות



מחברי הדו"ח מצאו כי המחיר הבינלאומי של גז טבעי, כפי שנסחר בבורסה של ניו יורק, היה במועד כתיבת הדו"ח 175 מיליון דולר ל-bcm (מיליארד מ"ק). מכפלה פשוטה של המחיר ל-bcm בעתודות הגז הטבעי בישראל - 252 bcm נכון לאפריל - מביאה את ערך הגז הטבעי במימי ישראל ל-44 מיליארד דולר. הבעיה בחישוב זה היא שהוא מבוסס על ההנחה שניתן למכור את כל עתודות הגז מיידית במחיר של 175 מיליון דולר ל-bcm.



הנחה זו היא חסרת שחר, שכן כפי שכותבים המחברים עצמם שורה אחת במורד הדו"ח, "בקצב הצריכה הנוכחי והחזוי עתודות הגז הנוכחיות צפויות להספיק לעשרות שנים". מהו הערך הנוכחי, כלומר הערך העכשווי של סכומי הכסף שיתקבלו ממכירת הגז באותן "עשרות שנים"? זאת לא כתבו המחברים. תיאורטית ניתן היה לספק ניתוח של הערך הנוכחי על פי טבלת רגישות שתתיייחס למחירים שונים של גז טבעי, קצב צריכה של מאגרי הגז, וריביות היוון.



כותבי הדו"ח לא עשו זאת, והקלו בכך במידה רבה על הרטוריקה היחימוביצ'ית. אם היו מהוונים את ההכנסות העתידיות היה מתברר, שהערך הנוכחי הנקי של תגליות הגז נמוך משמעותית מ-44 מיליארד דולר. זוהי הסיבה ששותפות דלק קידוחים, למשל, שמחזיקה ב-15.6% מתגליות תמר ודלית, 22.7% מרישיונות רציו-ים ו-25.5% מפרוייקט ים תטיס, נסחרת בשווי של 2.3 מיליארד דולר - ולא בשווי 9 מיליארד דולר, שמשקף את שווי החזקתה המשוקלל באותם 44 מיליארד דולר משוערים.



בטבלה שצירפו השוו הכותבים את חלקה של הממשלה בהכנסות הנפט והגז בישראל לחלקן של הממשלות בדנמרק ובנורווגיה - 69% ו-75% בהתאמה. אולי היה מקום להוסיף כוכבית קטנה, ולציין שחברת סטאטאויל, מפיקת הנפט העיקרית בנורווגיה, נמצאת בשליטה ממשלתית (67%), וחברת dong energy, חברת האנרגיה הגדולה בדנמרק, נשלטת על ידי הממשלה (73%), כך שגביית תמלוגים מהן היא במידה רבה עניין חשבונאי של העברת כסף מכיס לכיס. גם עובדה זו שיחקה לידי יחימוביץ', שכנראה מעדיפה סימני קריאה על פני כוכביות.



מחברי הדו"ח אמנם כתבו שבהשוואה בינלאומית של חלקה של הממשלה יש לקחת בחשבון כמה משתנים שמשקפים את רמת הסיכון של היזמים. משתנים אלה כוללים בין היתר את אופי הקידוח, למשל אם הוא מתבצע במים עמוקים או במים רדודים, עובדה שמשפיעה דרמטית על רמת ההשקעות בפיתוח המאגר.גורם אחר שישפיע על התשואה שתניב ההשקעה ליזם הוא זמינות שוק היעד - כלומר האם ליזם יש שוק מקומי מובטח לגז שיפיק, או שעליו לבצע השקעות ניכרות בתשתית והובלה לשווקים זרים שהתחרות עליהם עזה.



אין הבחנה בין סוגי התמלוגים



התרשים הנאה שצירף מרכז המחקר והמידע של הכנסת לעבודה שערך, שפורסם שוב ושוב בעתונות הכתובה והאלקטרונית, כלל אינו מתייחס לגורמים אלה וגורמים רלוונטיים אחרים שמגבירים את סיכון היזמים, ואולי מצדיקים שיעור תמלוגים קטן יחסית.



הטבלה אינה מבחינה בין תמלוגים על קידוחים במים רדודים לבין תמלוגים על קידוחים במים עמוקים - סוג הקידוחים שאליהם משתייכים תמר, דלית ולווייתן שעלותם פי עשרה ויותר. הטבלה אינה מתייחסת למדינות כמו נורווגיה, שבה יש תעשייה ותיקה ובעלת תשתיות מבוססות, כך שההוצאה השולית על הפקת גז משדה נוסף נמוכה משמעותית מההוצאות הצפויות להפקת גז משדה בתולי לחלוטין כמו לווייתן.



ממשלת נורווגיה למשל, שמשמשת כמופת לחסידי העלאת התמלוגים, מתחייבת לרכוש את הגז שמפיקה החברה הממשלתית statoil, ועל כן הסיכון הנוגע לזמינות שוק היעד, הובלת גז והתחרות על השגת חוזים שעומדים בפני שותפויות הנפט והגז הישראליות אינו רלוונטי.



הטבלה מציינת, למשל, שחלקה של הממשלה הקנדית בהכנסות הנפט והגז הוא 55%, לכאורה שיעור גבוה משמעותית מחלקה של ממשלת ישראל מהכנסות ים תטיס. רק במרחק של 27 עמודים מהתמצית הקליטה והנוחה, מגלים שקנדה מטילה בפועל על קידוחים ימיים, סוג הקידוחים הרלוונטי לישראל, תמלוגים של 1%-5% מההכנסה ברוטו בשנים הראשונות של ההפקה עד שהחברה המפיקה מכסה את כל הוצאותיה, כולל ההון שהשקיעה, ורק אז עולה שיעור התמלוגים ל-25%-40% מההכנסה נטו. מודל זה, שקרוב להסכמי ייצור משותפים שבו הממשלה מבטיחה ליזם תשואה מינימלית על הסיכון שנטל, שונה מהותית מהמודל שעל פיו פועלת ים תטיס, ושמבוסס על העיקרון שהיזם לוקח על עצמו את מלוא הסיכון, ואינו מקבל הבטחת תשואה מהממשלה.



הטבלה של מרכז המחקר והמידע אינה מתייחסת לחלוטין לסיכון הפוליטי שכרוך בפעילות בשוק הנפט בישראל אף שברור שאחד השיקולים שינחו חברת נפט וגז בינלאומית שתשקול להיכנס לשוק זה או לשוק חלופי היא השאלה אם גם כניסה לפעילות של חיפוש והפקת נפט או גז טבעי באנגולה תביא עליה חרם ותמנע ממנה לפעול במדינות נוספות והאם גם באינדונזיה עלולים טילי החיזבאללה לפגוש ביום מן הימים את מתקני ההפקה.



"הטבלה לא משקפת את גורמי הסיכון. לא ידענו איך לכמת ולשקלל את הגורמים האלה, ולא ראיתי מחקר שמכמת אותם", מודה בכיר במרכז המחקר והמידע של הכנסת. "אם הטענה היא שהטבלה כמות שהיא, כלומר מבלי להביא בחשבון את גורמי הסיכון, מטעה, אז הטענה נכונה - הטבלה אכן מטעה".



לדברי הבכיר, "ברור שהפרמטר של חלקה של הממשלה בהכנסות מנפט וגז הוא רק אחד הפרמטרים הרלבנטיים לדיון בגובה התמלוגים. הפרמטר השני הוא התשואה ליזם, שמשקללת את כל גורמי הסיכון והעלויות הייחודיים לכל אחד מהפרויקטים. הפרמטר הזה אכן לא מופיע בעבודה ובטבלה".



ג'ונסטון: "הנחות לא מציאותיות"



לדברי הבכיר במרכז המידע המחקר והמידע של הכנסת, המחקר התבסס על עבודה של פרופ' דניאל ג'ונסטון, מומחה בינלאומי מוכר בתחום המיסוי של פרויקטי גז ונפט. אלא שאותו ג'ונסטון כתב על חסרונותיו של המודל שהיה בבסיס העבודה: "הוא מחושב לעתים קרובות על בסיס הנחות לא מציאותיות, אינו מסוגל לכמת סיכון, ואינו מביא בחשבון את החשיבות של תזמון קבלת התמלוגים", כתב.



במאמר נוסף שכתב, עומד ג'ונסטון עצמו על חולשות נוספות של המודל. בעיניו, זהו מודל סטטי שאינו מתייחס לקשר השלילי שיש בין רמת המיסוי לבין רמת ההשקעות במשק הנפט והגז. השקעות אלה מייצרות מקומות עבודה, תורמות לעלייה בתוצר המקומי הגולמי, ובכך מגדילות את הכנסות המדינה מגביית מסים.



מיסוי גבוה הוא תמריץ שלילי ליזם להשקיע ולסכן את כספו. במצב זה ייתכן שחלקה התיאורטי של הממשלה בהכנסות הנפט והגז יעלה מ-33% ל-52% - לרמות שתואמות את האידיאולוגיה של יחימוביץ' - אלא שתקבולי הממשלה לא יעלו, מכיון שנוכח רמות מיסוי גבוהות יעדיפו יזמים לבצע רק את ההשקעות הרווחיות ביותר במימי ישראל או יבכרו לפעול במדינות שבהן התנאים הסביבתיים, הסיכון הפוליטי, הסיכון הביטחוני והיציבות של משטר המס, טובים יותר.



בהקשר זה כותב ג'ונסטון: "הטווח המקרו כלכלי של מדד חלקה של הממשלה צר מדי. מדד זה אינו מודד את כל הנושאים שחשובים לממשלה. קשה להעריך את ההשפעה הכלכלית שהיתה לפעילות של מגזר הנפט והגז הבריטי בים הצפוני - תוצאה ישירה של המיסוי הנמוך בשנות ה-90. תועלתה לממשלה הבריטית גדולה לאין שיעור מההכנסות מהתמלוגים ומהמסים שנגבו מתעשיית הנפט והגז.



"יתרה מזאת, הפעילות במגזר זה החלה בסוף שנות ה-80 ובראשית שנות ה-90 כשהממשלה הבריטית הסירה את רף המס (75% prt), עוד לפני שחלק הממשלה בהכנסות הנפט והגז כפי שהוא מקובל בעולם הופחת דרסטית. מימי בריטניה הפכו בכך לאזור הגיאוגרפי בעל פעילות הקידוחים האינטנסיבית ביותר בעולם, והפחתת חלק הממשלה בהכנסות הנפט והגז שבאה בשנים שלאחר מכן הצליחה לשמר את הגאות בפעילות הקידוחים. רמת הפעילות והתעסוקה במשק הנפט והגז הבריטי גבוהה. מדד חלק הממשלה בהכנסות הנפט והגז אינו מודד את התועלת שרמת הפעילות והתעסוקה מביאה".



שלמה אלפיה: יש טעויות בעבודה שנעשתה



רו"ח שלמה אלפיה, מהשותפים במשרד רואי החשבון אלפיה את אלפיה, נחשב למומחה בתחום המיסוי של שותפויות נפט וגז. אלפיה, שהוא רואה החשבון של השותפויות מקבוצת דלק ועורך עבורן את הדו"חות הכספיים, התבקש על ידן לבצע הערכה לגבי שיעור תקבולי הממשלה מפרוייקט ים תטיס.



אלפיה הוא אמנם בעל עניין שקיבל שכר משותפויות הדלק עבור עבודתו, אולם מאידך הוא רואה החשבון של עסקת ים תטיס, שחתום על הדו"חות הכספיים של העסקה, ועל כן נושא באחריות משפטית להם.



אלפיה מצא שחלקה של הממשלה בהכנסות הגז של ים תטיס מגיע ל-52% לעומת 32%-33% בעבודה של מרכז המחקר. "חלק מההבדל נובע מאי הכללת מסים כמו מע"מ ובלו", אומר אלפיה, "אבל חלק מהפער נובע מטעויות שנעשו בעבודה של הכנסת. נפגשנו אתם, ולצערי לא הצלחנו לשכנע אותם".



הפער בין חלקה של הממשלה בהכנסות ים תטיס, כפי שחושב על ידי הכנסת, לבין חלקה בהכנסות כפי שחושב על ידי אלפיה מטעם חברות הגז נובע בין השאר מהבדלים בהנחות של כל אחד מהגופים לגבי הוצאות התפעול של הפרויקט. מרכז המחקר והמידע של הכנסת הניח ששיעור ההוצאה של שותפויות הנפט והגז הוא 20% מההכנסות.



"מדובר בשיעור ההוצאות המקובל בעולם מכיוון שהשדות בעולם גדולים משמעותית משדה קטן יחסית כמו ים תטיס. אם למשל הכמות בשדה הגז בלווייתן או בתמר תהיה גדולה פי חמש מזו שבים תטיס, ההוצאות לא יגדלו באותו יחס", אומר בכיר במרכז המחקר של הכנסת. "זה פשוט לא נכון", אומר אלפיה. "שיעור ההוצאות לכל אורך חיי הפרויקט הוא 30% מההכנסות. העבודה של הכנסת היטתה כלפי מטה את שיעור המס שחל על עסקות הנפט והגז משום שלא לקחה בחשבון שחלק לא מבוטל (40% על פי הערכתו של אלפיה, י"ג) ממחזיקי השותפויות הם יחידים. שיעור המס שחל על יחידים גבוה דרמטית משיעור המס על חברות, ועשוי להגיע ל-62% כולל ביטוח לאומי".



מרכז המחקר והמידע הגיע למסקנה שחלקה של הממשלה בהכנסות הגז והנפט הוא 32%-33%, בין השאר על בסיס ההנחה, ששיעור המס האפקטיבי שחל עליהם הוא 18.1%. שיעור מס זה נובע ממס חברות של 25% בניכוי הטבת המס שנובעת מניכוי האזילה (מס הכנסה מכיר כהוצאה באזילת מלאי הנפט או הגז מהמאגר בשיעור מקסימלי של 27.5% מההכנסה ברוטו באותה שנת מס), כלומר העובדה שמס בשיעור של 25% אינו מוטל על 27.5% מהכנסות הגז.



הבעיה בחישוב זה היא שהוא מניח שהבעלות המלאה בעסקת ים תטיס היא בידי חברות. הנחה זו אינה תואמת את המציאות. ים תטיס מוחזקת על ידי נובל אנרג'י האמריקאית, דלק השקעות ושתי השותפויות: דלק קידוחים ואבנר. חלקו של הציבור בשתי השותפויות מגיע ל-27% ו-31% בהתאמה.



מעבר לכך, עולה שאלה עקרונית נוספת. גורם מרכזי לפערים בין חלק הממשלה בהכנסות הנפט והגז בישראל לבין חלקן של ממשלות אחרות הוא שיעור מס החברות הנמוך בישראל. מס החברות בישראל מגיע כיום ל-25% לעומת 35% בארה"ב. מס החברות חל על המשק כולו כתוצאה מהחלטת ממשלה, ועל כן אין סיבה לביקורת על שיעור מס זה בהקשר של סקטור ספציפי.



אירלנד, למשל, מקיימת שיעור מס של 12.5% ונאבקת בימים אלה בתביעה של האיחוד האירופי להעלות אותו כחלק מחבילת הסיוע שתובטח לה כערבות לחילוץ הבנקים המקומיים מפשיטת רגל. ההתעקשות האירית על שיעור מס נמוך נובעת ככל הנראה שהחשש שהעלאתו תרחיק מהמשק האירי השקעות של חברות בינלאומיות כמו פייזר ואינטל, שמתמודדות עם השכר הגבוה והלא תחרותי במדינה זו.



שיעור המס שהניח מרכז המחקר והמידע של הכנסת לא נכון גם משום שחברות מחלקות את רווחיהן בשלב זה או אחר, וכשיעשו זאת, ישלמו בעלי המניות שלהן לאוצר המדינה מס בשיעור של 25%.



בכיר במרכז המחקר והמידע של הכנסת מדגיש, שהחישוב שערך עקבי לחלוטין עם המודל הבינלאומי למדידת חלקה של הממשלה, אלא שטענה זו אינה משנה את העובדה: דיווידנד מרווחי חברות ממוסה בישראל כחוק, וזורם לקופת האוצר. במלים אחרות, חסידי יחימוביץ' נסמכים על עבודה שהקשר שלה למציאות רופף בנקודות מהותיות.