כחצי מתקציב הביטחון מופנה לשכר

אף על פי שתקציב הביטחון הוא ההוצאה הגדולה ביותר בתקציב המדינה בכל שנה, עושה מערכת הביטחון מאמצים עצומים כדי להסתיר נתונים ממנו מעיני הציבור. רק מתי מעט יודעים בוודאות כמה הוציאה ישראל ב-2009 על ביטחון, כמה היא תוציא השנה וכמה ב-2011 וב-2012. מבדיקת TheMarker עולה כי התקציב הביטחון הכולל יסתכם בכ-65 מיליארד שקל בכל אחת השנתיים הבאות, ובסך הכל יותר מ-130 מיליארד שקל.

בספר התקציב החדש שפירסם האוצר שלשום לשנים 2011 ו-2012 נכתב כי תקציב הביטחון (צה"ל ומשרד הביטחון) ב-2011 יסתכם ב-49.4 מיליארד שקל, וכי התקציב ב-2012 יסתכם ב-50.6 מיליארד שקל. עם זאת, שני המספרים אינם משקפים באמת את ההוצאה של ישראל לביטחון. מי שיעמיק בספר התקציב החדש יגלה כי התקציב של מערכת הביטחון בשנה הבאה יהיה 54.2 מיליארד שקל, וכי תקציב זה יגדל ל-55.8 מיליארד שקל ב-2012 - הרבה יותר מהמספרים הרשמיים.

הפער הגדול בין המספרים נובע מהפריווילגיה המיוחדת שממנה נהנה משרד הביטחון: מכירת ציוד צבאי - מערכות נשק, ציוד לחימה וציוד אחר - למדינות בעולם. חלק מההתמורה ממכירות אלה אינה מצטרפת למקורות הכספיים של המדינה, אלא עוברת ישירות לתקציב הביטחון. ב-2011 צפויה התמורה לתקציב ממכירות הציוד הצבאי להסתכם ב-5 מיליארד שקל, וב-2012 צפויות המכירות להניב 5.3 מיליארד שקל.

אלא שגם כל המספרים האחרונים אינם משקפים את העלות האמיתית של הביטחון לתקציב ולאזרחי המדינה. חסרים בהם תקציבי המוסד, השב"כ וגורמי ביטחון אחרים, וחסרים בהם תקציב המשטרה המיועד לנושאי ביטחון מובהקים, תקציב פיקוד העורף, הקרן לקליטת חיילים משוחררים, סיוע לתעשיות ביטחוניות במשבר (כמו תעש) ועוד.

בנוסף, בכל השנים האחרונות מקבלת מערכת הביטחון תוספות תקציב גדולות, בנוסף לתקציב השנתי המאושר שלהן, שמגיעות למיליארדי שקלים בשנה. את רוב התוספות, שניתנות בתהליך לא שקוף, ניתן לגלות באיחור בדו"ח השנתי של החשב הכללי. לפי כמה שנים מתח מבקר המדינה ביקורת חריפה על תוספות אלה, הניתנות בדרך כלל בהתאם להסכמות שנקבעות בארבע עיינים בין ראש הממשלה לשר הביטחון.

בהערכה זהירה ניתן לקבוע כי צריך להוסיף עוד כ-10 מיליארד שקל לתקציב מערכת הביטחון בכל אחת מהשנתיים הבאות כדי לקבל הערכה סבירה על הוצאות הביטחון של ישראל - וזאת מבלי מלהתייחס לאובדן התוצר הנובע משירותם של חיילי החובה והמילואים, המוערך על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ב-11 מיליארד שקל בשנה.

תקציב צה"ל מורכב משלושה חלקים: התקציב בשקלים ממקורות המשק, כספי הסיוע האמריקאי והוצאות מותנות בהכנסות. ב-2010 היה תקציב המדינה ממקורות המשק (התקציב בשקלים) 37.8 מיליארד שקל. תקציב מערכת הביטחון משלושת המקורות היה 53.2 מיליארד שקל.

במהלך העשור האחרון השתנה הרכב השימושים שאליהם מפנה משרד הביטחון את תקציבו. חרף הירידה בכוח אדם, בעיקר בקרב אוכלוסיית האזרחים עובדי צה"ל, חלה עלייה מתמדת בתקציב הביטחון במרכיבי עלות הקיום השוטף בכלל, ובעלויות כוח האדם בפרט.

חלק גדל והולך בעלויות הוא תקציב הגמלאות, שהתנפח ביותר מ-200 מיליון שקל בכל שנה. במקביל, בכל שנה נרשם גידול משמעותי בהוצאות אגפי השיקום. הוצאה זו צפויה להסתכם ב-4.32 מיליארד שקל ב-2011. כתוצאה מכך, בכל שנה נותר תקציב פנוי קטן יותר עבור רכש והצטיידות.

המספרים עצמם מדהימים. ב-2010 הוקצו 40.8% מהתקציב בשקלים של מערכת הביטחון לשכר, 12.8% לגימלאות ו-11.3% לשיקום. בסך הכל הוקצו 64.9% מתקציב מערכת הביטחון בשקלים - כמעט שני שלישים - לנושאי כוח אדם. רק 30.5% מהתקציב הוצאו לטובת רכישות ושיעור מזערי של 4.6% לבינוי. קשה לדעת כיצד מתכוונת מערכת הביטחון לחלק את התקציב בשנתיים הבאות: התקציב אינו כולל פירוט מסוג זה, שמתפרסם רק לאחר ביצועו.

חלוקת התקציב של מערכת הביטחון היא שיאה של מגמה שנמשכת יותר מ-20 שנה. אם ב-1985 הסתכמו ההוצאות לנושאי כוח אדם ב-41.8% בלבד מהתקציב בשקלים (34.5% לשכר ו-7.3% לשיקום), ב-1990 כבר עלה השיעור ל-49.2%. ב-2002 היה שיעור ההוצאה על נושאי כוח אדם כ-58.1% מסך התקציב, וב-2007 הוא הגיע ל-67% (42.2% לשכר, 12.6% גמלאות ו-12.2% לשיקום).

נושא נוסף המופיע בתקציב הוא גיל הפרישה של משרתי הקבע. גיל הפרישה הממוצע כיום מצה"ל הוא 46 שנה, וגיל הפרישה הממוצע מהמגזר הציבורי הוא 61 שנה. אנשי קבע זוכים לפנסיה תקציבית למשך 36 שנה על שירות של 25 שנה, לעומת פנסיה של 20 שנה על שירות של 35 שנה במגזר הציבורי.

באוגוסט 2010 הגיעו האוצר ומערכת הביטחון להסכם הקובע גיל הפרישה הממוצע של כלל חיילי הקבע יעלה בהדרגה, עד שיגיע ל-50 שנה ב-2029. הגיל המינימלי לפיטורים לקצבה לחיילים שאינם לוחמים, המהווים 55% מכלל חיילי הקבע, ימשיך לעלות עד שיגיע ל-48 ב-2020. עוד נקבע כי בהסכם כי צה"ל יאזרח לפחות 750 תפקידי מטה ועורף בשנים הקרובות.

חוק ההסדרים החדש קובע ארבע קטגוריות להבחנה בין חיילי צה"ל: לוחמים, תומכי לחימה, חיילים המשרתים במקצועות נדרשים וחיילים אחרים. לפי חוק ההסדרים, שר הביטחון יקבע עד סוף 2012, באישור הממשלה, את התקנות לפיהן יסווגו אנשי הקבע לכל אחת מארבע הקטגוריות. לכל קטגוריה יהיה גיל פרישה מינימלי שונה: 42 שנה ללוחמים, 45 לחיילים תומכי לחימה, 46 למשרתים במקצוע נדרש ו-48 לחיילים האחרים.

למשרד האוצר טענות שונות בנושא תקציב הביטחון - החל בגובהו וכלה באופן השימוש בו. בחוברת האוצר המוקדשת לתקציב הביטחון, שפורסמה שלשום תחת השם "ביטחון נושאים לא מסווגים", נותן האוצר דרור לחלק מטענותיו.

ביחס לדיווחי מערכת הביטחון לכנסת, קובע האוצר כי "משרד הביטחון מחויב בהודעה לכנסת רק בדיעבד על שינויים תקציביים עד לסכום מסוים, לעומת שאר משרדי הממשלה המחויבים באישור או הודעה מראש, שמאפשר עצירת הפעולה על ידי הכנסת. שיטת הדיווח בדיעבד מצמצמת את האפשרות של הכנסת לבצע את תפקידה כגוף מבקר ומפקח על תקציב הביטחון כחלק מתקציב המדינה".

האוצר מציין בנוסף כי במסגרת דיוני הממשלה על התוכנית הכלכלית לשנתיים הבאות, הגיש המשרד לממשלה הצעת החלטה לשיפור הפיקוח האזרחי על ביצוע תקציב הביטחון בכל הקשור לביצוע השכר בצה"ל, תקנות חובת המכרזים וכן הפיקוח התקציבי שנערך על ידי חשב משרד הביטחון. לפי האוצר, הממשלה החליטה לדחות את ההצעה.

על תהליך ההחלטות בנושא הפרויקטים עתירי התקציב אומר האוצר: "משרד הביטחון מקבל החלטות על פרויקטים אסטרטגיים ארוכי טווח, בעלות של מיליארדי שקלים, במסגרת דיונים פנימיים בצה"ל ובמשרד הביטחון, ללא בקרה מספקת על קבלת ההחלטות. החלטות אלה מקבעות משאבים, מצמצמות את הגמישות התקציבית ומכאן את היכולת להתמודד עם מצבי ביטחון ומצב כלכלי משתנה".

האוצר טוען למעשה כי רמת הפיקוח והבקרה על תקציב השכר והגמלאות בצה"ל אינה טובה, בלשון המעטה. הסיבה לכך היא העובדה שהפיקוח על התקציב נמצא בידי צה"ל עצמו. באוצר מוסיפים כי חוק חובת המכרזים במערכת הביטחון מפגר אחרי החוק המקביל בשירות הציבורי בכל הקשור לפומביות ושקיפות הליך הרכש, וכן בשימוש בשיטות רכש מתקדמות. כתוצאה, "השקיפות והפומביות הנדרשות ממשרד הביטחון בהליכי הרכש נמוכים מאוד ולעתים אף לא קיימות כלל. בנוסף, שיטות הרכש במשרד הביטחון מיושנות".

לפי האוצר, להוצאה הגבוהה לביטחון בישראל - הן בהשוואה למדינות אחרות והן באופן מוחלט - יש השפעה רבה על הפעילות הכלכלית במשק. "הפניית חלק כה גדול ממקורות המשק להוצאה ביטחונית דוחקת באופן ישיר השקעות בתחומים אחרים בעלי חשיבות לאומית, בכלל זה השקעה בגורמים מחוללי צמיחה וכן גורמים בעלי חשיבות חברתית. גם מחקרים כלכליים הראו שהוצאה ביטחונית גבוהה היא גורם מעכב משמעותי לצמיחה כלכלית", נכתב בחוברת.

דובר צה"ל מסר בתגובה: "הטענות שהוצגו בכתבה הן מיחזור של טענות מגמתיות שהועלו בעבר על ידי גורמים בעלי עניין, ומבוססות על נתונים לא נכונים של משרד האוצר. הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD) המליץ להקים מועצה לאומית בלתי תלויה שתקבע מדיניות פיסקלית אובייקטיבית, שתביא בחשבון את תקציב המדינה מחד גיסא ואת צורכי הביטחון מאידך גיסא, ותקבע שורה של כלים פיסקליים בעזרתם יהיה ניתן לגבש תקציב הוגן ומוסכם שיעשה סוף להפצת הנתונים המגמתיים של האוצר לציבור וימנע היגררות להשמצות בלתי פוסקות בתקשורת.

"על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, צה"ל הוא הארגון היעיל, האיכותי והכלכלי במגזר הציבורי, כפי שמתבטא בנתוני ההוצאה על כוח אדם וגמלאות. אילו המגזר הציבורי, שהאוצר לכאורה מנהל אותו בשקיפות, היה מתייעל בשכר בדומה לצה"ל, החיסכון בתקציב המדינה היה מסתכם ב-53 מיליארד שקל בשנה".

הפרקליט הצבאי הראשי (פצ"ר), תת-אלוף אביחי מנדלבליט, עירער באחרונה על החלטת הממשלה מיולי 2010, לפיה יועלה גיל הפרישה מצה"ל מ-42 שנה כיום (בפועל גיל הפרישה הממוצע מצה"ל הוא 46) ל-50 שנה, וייקבע מודל פרישה חדש משירות קבע.

במסמך ארוך ומנומק ששלח מנדלבליט ליועץ המשפטי לממשלה, יהודה ויינשטיין, הוא יוצא נגד ההחלטה ונגד ההסכם עליו חתמו ראשי משרדי האוצר והבטחון באוגוסט 2010. לטענת הפצ"ר, ההסכם החדש פוגע בזכויות הפרט של אנשי הקבע. "הלחצים שהופעלו על צה"ל חייבו אותו להגיע לסיכום כמעט בכל מחיר, דבר שלא איפשר שילוב ייעוץ משפטי שוטף", טוען הפצ"ר במכתבו.

ההסכם שאישרה הממשלה, בתום שנים של התדיינות, קובע כי גיל הפרישה הממוצע של כלל חיילי הקבע ימשיך לעלות, עד שיגיע ל-50 שנה ב-2029. עוד קובע ההסכם כי הגיל המינימלי לקצבה עבור חיילים שאינם לוחמים ימשיך לעלות עד שיגיע ל-48 ב-2020.
בחודשים האחרונים קיימו צוותים של האוצר, משרד הביטחון ומשרד המשפטיים, שלוו בייעוץ משפטי, את הכללים לביצוע ההסכם, כולל ניסוחו בחוק ההסדרים. החוק פורסם שלשום, על דעת מערכת הביטחון, וקבע בין השאר גילי פרישה שונים לאנשי הקבע בהתאם להסכם שחתמו ראשי מערכת הביטחון וראשי האוצר.

באוצר אמרו בתגובה כי הערעור של מנדלבליט הוגש לוועדת השרים לחקיקה לפני כמה שבועות ונדחה, וכי מאז, למיטב הידיעה של המשרד, הערעור הוסר מעל סדר היום הציבורי.