כך מפלה לטובה דו"ח ששינסקי את יזמי הגז

עם שוך הסערה סביב פרסום מסקנות הביניים של ועדת ששינסקי, באשר למשטר הפיסקאלי המומלץ לישראל בתחום אוצרות הטבע, מתברר כי ייתכן שתרועות הניצחון בציבור היו מוגזמות. נראה כי המודל החדש שהציגו חברי הוועדה לא הומוגני כל כך בנטייתו לטובת הציבור הישראלי.

המשטר החדש שמוצע אמנם מעלה משמעותית את השיעור הרצפתי של נתח המדינה בתגליות הגז הטבעי שלה - מנתח של 30% (כיום) ו-25% (ב-2016) לנתח של 60%-70% ב-2025. ואולם, בה בעת הוא כולל שורת סייגים, הטבות והקלות מרחיקות לכת, שנועדו לרכך את יזמי חיפושי הגז והנפט, לעתים באופן חריג לנהוג בעולם - ותוך קביעת תקדימים מפלים ביחס לכל יזמות במגזר העסקי בישראל.

ועדת ששינסקי החליטה שלא להעלות את שיעור התמלוגים הקבוע בחוק הנפט ההיסטורי (12.5%), אף שאינו נחשב לגבוה ביחס לעולם. תחת זאת, הוועדה הציגה מנגנון מיסוי חדש על הרווח - שמותיר פתח נרחב יותר לתכנוני מס, בהשוואה למנגנון הפשוט יחסית של התמלוגים הנגבים מן ההכנסות. בנוסף, אף שהותירה את שיעור התמלוגים על כנו, המדינה לא ביטלה את הסכמתה מן העבר להשתתף בהוצאות הפיתוח של מאגרי הגז.

הסכמה זו היא שהפכה למעשה בשנים האחרונות את השיעור הקבוע של 12.5% לברוטו בלבד. בחוק הנפט נקבע כי התמלוגים ייגבו מההכנסות "בפי הבאר". ואולם, בניגוד לקידוח נפט - שאותו ניתן להפיק ללא צורך בתשתית הולכה - מאגרי גז דורשים הקמת אסדות או הנחת צינורות אל החוף. לפיכך הסכימה המדינה בעבר להשתתף בעלויות הפיתוח של ספקיות הגז למשק - כשהשתתפות זו הביאה לכך ששיעור התמלוגים נטו קטן ל-10.6%-10.9% בלבד. ועדת ששינסקי המליצה לפי שעה להותיר את הנדיבות הממשלתית על כנה - ולהשאיר את ערך התמלוגים נטו מצומצם ביחס להוראת החוק.

גולת הכותרת של מסקנות הביניים בוועדה היא קביעתו של היטל מגזרי על ענף חיפושי הגז והנפט. ואולם, הוועדה קבעה כי היטל זה לא ייגבה מרווחי החברות - אלא רק מרווחי "היתר" שלהן. כלומר, ההיטל יתחיל להיגבות מן הרווחים שתרשום ספקית גז או נפט רק לאחר שתחזיר את ההשקעה שלה בפרויקט - בתוספת של 50%. במלים אחרות, המדינה לא תגבה מהיזם את ההיטל עד שהוא ישיג תשואה על ההון של 50%; ההיטל החדש ייגבה רק לאחר שהיזם ימכור גז בהיקף כספי גבוה מ-150% מסך ההוצאות שלו בפרויקט.

הוועדה הודתה באופן מוצהר כי מדובר בפריבילגיה מרחיקת לכת ביחס לנהוג במשטרים הפיסקאליים בעולם. ביתר המדינות המערביות נהוג לגבות את המס המגזרי לאחר כיסוי של 100%-130% מהוצאות היזם - ולא להמתין עד שיכסה יותר מ-150% מההוצאות שלו. יו"ר הוועדה, פרופ' איתן ששינסקי, נימק את ההקלה המהותית הזאת בכך שטען: "הלכנו רחוק יותר כדי להיות על הצד היותר בטוח, שהיזמים כיסו בצד המרבי את ההשקעות שלהם".

ואולם, לא ברור מדוע צריכה הוועדה לקבוע מקדם ביטחון על חשבון הכיס הציבורי - כשביכולתה לקבוע מנגנוני פיצוי פרטני למקרי קיצון (אם בכלל יהיו כאלה). מה עוד, שמדובר ככל הנראה בתשואה גבוהה יותר מ-50%, כפי שיוסבר בסעיף 4 שלהלן.

לפי חישובי הוועדה, במאגר גדול, כמו תמר למשל, יחלפו שמונה שנים עד שתחל המדינה לגבות את ההיטל המגזרי. במאגר קטן, דוגמת דלית, יחלפו לא פחות מ-15 שנה. בתקופת הביניים, עד החלת ההיטל, תגבה המדינה רק תמלוגים ומס הכנסה משוקלל (חברות ויחידים) - שנאמד כיום ב-31%, אך צפוי לרדת בהדרגה עד 2016.

במקביל, המליצה הוועדה על ביטול הטבת "ניכוי אזילה", שהפחיתה את מס חברות שנגבה מן היזמים לכ-7% בלבד. משמעות ביטול ההטבה לחישוב נתח המדינה מוערך בתוספת של כ-7.5%. לפיכך, ולפי טיוטת התקציר של דו"ח הוועדה, נתח המדינה בשנים אלה של חיי הפרויקטים יהיה 30%-40% בלבד.

גם כשיוטל המס המגזרי החדש על חברות הגז והנפט - הוא עדיין לא יטה את כף המאזניים בחלוקת ההכנסות מן התגליות לטובת הציבור. ההיטל המגזרי החדש, קבעה ועדת ששינסקי, ינוע בין 20% ל-60% מהרווח. הוא יונהג כמס פרוגרסיבי, כלומר שיעורו יעלה בהדרגה בהתאם לעלייה ברווחים. לפיכך, גם כשיגיע היזם לכיסוי של 150% מהוצאותיו - הוא עדיין לא יידרש לשאת בהיטל של 60% מרווחיו.

למעשה, מציעה הוועדה, גביית ההיטל תחל ב-20% ותועלה בהדרגה במשך חיי הפרויקט. לשיעור ההיטל המקסימלי של 60% יגיע היזם רק לאחר שסך הכנסותיו יהיו פי 2.3 מסך הוצאותיו בפרויקט (230%). לפיכך, אם בחישובי הוועדה נמצא כי יחלפו שמונה שנים עד שתחל המדינה לגבות את ההיטל משותפות תמר למשל - הרי שגם בחלוף תקופה זו תחל המדינה לגבות היטל בשיעור של 20% בלבד מן הרווחים. זאת, כאשר מן ההכנסות החייבות במס ינוכו הוצאות שוטפות ואף תשלומי תמלוגים והיטל מצטברים.

לכאורה, ועדת ששינסקי יכולה לטעון כי נתח המדינה הכולל (Government Take) שלאורך כל הפרויקט הוא שמהותי עבור המשק, ואם זה יאמיר עד כדי 60%-70% - הרי שהוועדה עשתה את שלה. ואולם, מדובר עדיין בדחייה משמעותית של הכנסות שלהן זכאית המדינה ממכירת משאביה.

ועדת ששינסקי החליטה כאמור להשהות את גביית ההיטל עד שיכוסו השקעות היזם - בתוספת 50%. ואולם, דרך אחרת להגדיל את תשואת היזם ולדחות את מועד החלת ההיטל היא להגדיל מלאכותית את שיעור ההשקעות שאותן המדינה נדרשת לכסות. ואמנם, במודל שהציעה ועדת ששינסקי נכללה הכרה בתשואה מוגברת על הוצאות החיפוש (Uplift).

כלומר, לפי המודל, בחישוב חבות היזם בהיטל, המדינה תגדיל מלאכותית את סך הוצאות החיפוש שעליהן דיווח. המקדם שבו בחרה ועדת ששינסקי הוא פי 1.5 - כלומר הכרה ב-150% מהוצאות החיפושים של היזם לצורך ההיטל. הוועדה מבקשת בכך, ככל הנראה, להעניק מעין תמריץ לעידוד פעילות החיפושים, אך במקביל היא קובעת למעשה כי התשואה המובטחת ליזם תהיה גבוהה יותר מה-50% עליהן דיברה, שכן היזם צפוי לקבל כיסוי להוצאות חיפוש שכלל לא השקיע.

אם לא די היה בהחלטת ועדת ששינסקי שלא להעלות את שיעור התמלוגים ולא לבטל את הסכמת המדינה להשתתף בהוצאות הפיתוח על חשבונם - החליטה הוועדה על הקלה נוספת וחדשה שממנה יוכלו היזמים ליהנות: את התמלוגים שישלמו, יוכלו חברות הגז לקזז מן ההיטל החדש שיוטל על רווחיהן ממכירת הגז או הנפט. כלומר, סך התמלוגים שישולמו ינוכה מן ההכנסה החייבת בהיטל המגזרי החדש לאורך כל תקופת הפרויקט. הוועדה אף הלכה לקראת היזמים צעד נוסף - וציינה כי גם ההיטל עצמו יוכר כהוצאה למס הכנסה.

שותפויות דלק קידוחים ואבנר חיפושי נפט דיווחו בסיכום 2009 על הפסד עסקי לצורכי מס של כ-40 מיליון שקל, אף שרשמו רווח נקי של כ-40 מיליון דולר, בזכות אחזקותיהן בים תטיס.

הסיבה העיקרית לכך, לצד הטבת ניכוי אזילה, היתה האפשרות לקזז את ההוצאות השוטפות בפרויקטים אחרים - כאילו מדובר בהפסד עסקי שוטף בפרויקט הנדון. מדובר בהטבה שאמנם נהוגה ביתר ענפי המשק, אך באחרונה החליטה רשות המסים להרחיב את תחולתה וקבעה כי זו תחול גם על עלויות תשתיות והפקה (כמו בניית צינור ימי ומתקן קליטה בחוף) - ולא רק על עלויות החיפוש והקידוח.

המשמעות: דלק ונובל יוכלו לקזז בשנים הבאות גם את עלויות התשתית של מאגר תמר מרווחיהן בים תטיס. ועדת ששינסקי אמנם המליצה כי ההיטל המיוחד יוטל על כל מאגר בנפרד (Ring Fencing) - ולא יגולגל מפרויקט לפרויקט. ואולם, בהטבה של הקיזוז לצורך מס הכנסה העדיפה הוועדה שלא לגעת. לכן, פרויקט ים תטיס, היחיד כרגע שמוכר גז, צפוי להמשיך ליהנות מקיזוז מהותי במס. בעתיד עשויות אחזקות דלק ונובל אנרג'י בפרויקט תמר ליהנות מקיזוז הוצאותיהן בפיתוח לווייתן.

פרויקטי פיתוח נדרשים לעתים בהשקעה מהותית נוספת לאורך השנים - דוגמת קדיחת בארות נוספות לשם הגדלת ההפקה. בשנה האחרונה, למשל, ביצעו שותפות ים תטיס שני קידוחים נוספים מול אשקלון (מארי 8 ו-9) בעלות של כ-80 מיליון דולר, כדי להגביר את קצב הפקת הגז מן המאגר המידלדל. גם להשקעה נוספת זו נתנה ועדת ששינסקי מענה אשר ישקיט את חברות החיפושים. הוועדה קבעה כי כל השקעה מאוחרת שכזו תוכר מיידית לצורך תשלום ההיטל - כלומר תיגרע מן ההכנסות החייבות בהיטל במלואה. כך שלמעשה, עשויות השותפות שלא לשלם כלל היטל בשנה שבה יקדחו בארות נוספות.

תקציר מסקנות הביניים של ועדת ששינסקי לא חשף מן הסתם את כל קביעות הוועדה. ואולם, במעמד הצגת התקציר, טרחה הוועדה לציין במפורש כי הותירה שתי סוגיות פתוחות.

האחת, היא סוגיית הסגירה הפיננסית של פרויקט פיתוח מאגר תמר. ששינסקי עצמו ציין כי אינו רואה כל בעיה בסגירת המימון לפרויקט, והדגיש שוב ושוב כי דחיית גביית ההיטל לא תפגע תזרימית בשותפות. ואולם, בה בעת ציין כי הוועדה תבחן את הערות השותפות בשימוע, ואם תידרש לשינויים - תבצעם. הסתירה בעמדות אלה הולידה למעשה פירצה בדו"ח המבוצר שתציג הוועדה, ותביא מן הסתם לניסיונות להרחבתה.

כמו-כן, ציינה הוועדה כי הותירה בשלב זה פתוחות את שאלות הפחת לעניין ההיטל - ואת כללי הפחת לעניין מס חברות. במקום לקבוע כי לחברות יוענק פחת חשבונאי רגיל, או פחת מואץ כלשהו ומרוסן - הותירה הוועדה את השאלה המהותית הזאת פתוחה, ואף לא ציינה בידי מי תונח ההכרעה בסוגיה.