המדינה תוכל להשוות כל הצעה זרה לרכישת גז ישראלי

>> 20 מדינות מתפתחות ומפותחות שינו בשמונה השנים האחרונות את המדיניות הפיסקלית שלהן בתחום אוצרות הטבע. מדינות אלה העלו תמלוגים או שיעורי מס קיימים, או הטילו מסים חדשים (בעיקר מסים על רווחים). רובן לא החריגו מהשינויים מאגרי גז ונפט קיימים הנמצאים בשלבי הכרזה, פיתוח או הפקה (ראו טבלה).



ועדת ששינסקי אימצה את המתווה של הטלת מס מיידי ופרוגרסיבי על רווחי היתר של חברות הגז, וטענה כי קיימת מניעה משפטית להחלת המשטר החדש גם על מאגרים מוכחים. ואולם, לצד קביעות אלה נדרשה הוועדה לכמה הכרעות ייחודיות לישראל באשר להנהגת המשטר הפיסקלי החדש.

1. התשואה המובטחת תגדל ל-60%



ועדת ששינסקי המליצה על קביעת היטל מגזרי לענף חיפושי הגז והנפט, שייגבה מרווחי היתר של החברות - אלה שתרשום ספקית גז או נפט רק לאחר שתחזיר את ההשקעה שלה בפרויקט בתוספת 50%. המלצה זו גררה ביקורת מאחר שביתר המדינות המערביות נהוג לגבות את המס המגזרי לאחר כיסוי 100%-130% מהוצאות היזם - ולא להמתין עד שישיג תשואה של 50%. ואולם כעת מתברר כי התשואה הריאלית המובטחת ליזמים תהיה כ-60%.



כפי שפורסם בתחילת השבוע ב-themarker, החליטה ועדת ששינסקי להגדיל מלאכותית את שיעור ההשקעות שאותן המדינה נדרשת לכסות באמצעות הכרה בתשואה מוגברת על הוצאות החיפוש (uplift). כלומר, בחישוב חבות היזם בהיטל - המתבצע באמצעות חלוקת הכנסותיו בניכוי הוצאותיו - המדינה תגדיל מלאכותית את סך הוצאות החיפוש שעליהן דיווח. המקדם שבו בחרה ועדת ששינסקי הוא פי 1.5 - כלומר הכרה ב-150% מהוצאות החיפושים של היזם לצורך ההיטל.



הוועדה מבקשת בכך להעניק מעין תמריץ לעידוד פעילות החיפושים, אך במקביל, חושפת את המדינה לכיסוי הוצאות בערכים גבוהים. זאת, מאחר שגלגול עלויות חיפוש יקרות בים העמוק עלול להביא לבסוף לדחייה משמעותית בהחלת ההיטל על היזם. מה עוד, שתחולת ההגדרה של "הוצאות חיפוש" אינה מהודקת דיה.



כפתרון חלקי לכך, ממליצה הוועדה להגביל את הוצאות החיפוש שבהן תכיר לצורך גביית ההיטל ל-10% מסך ההוצאות שעליהן ידווח היזם. זאת, כאשר סך הוצאות זה בגובה של עד 10% הוא שיוכפל במקדם הסיכון של 1.5.



מגבלה זו מהותית אולי עבור מאגרים קטנים דוגמת ים תטיס, שם הגיעו הוצאות הפיתוח לכחצי מיליארד דולר - ומכאן, תכיר המדינה רק בהוצאות חיפוש בסך 50 מיליון דולר. ואולם במאגר תמר, למשל, 10% מהוצאות הפיתוח נאמדים ב-350 מיליון דולר - הרבה מעבר להוצאות החיפוש בפרויקט (כ-150 מיליון דולר). כפתרון חלקי לכך, קבעה עוד הוועדה, כי תחת הגדרת "הוצאות חיפוש" יחושבו רק השקעות שביצע היזם לפני הכרזה על תגלית מסחרית. המטרה היא למנוע את מיצוי כלל ה-10% שמאפשרת המדינה באמצעות שקלול עלויות קידוחים נוספים בשטח המאגר.



2. הטבת ניכוי אזילה שווה עד 11% מהמחזור



אחד המהלכים שמקדמת ועדת ששינסקי בנחישות הוא ביטולה של הטבת המס השערורייתית של "ניכוי אזילה". במסגרת ההטבה נהנה הנישום, בין שמדובר בחברה ובין שבמשקיע פרטי, מאחת משתי חלופות: הנחה במס בשיעור של 27.5% מהמחזור (בניכוי תמלוגים), או הטלת המס על 50% בלבד מההכנסה החייבת במס (הגבוה מבין השניים). הטבת מס רעיונית זו תוארה בידי הוועדה כ"מקזזת ומעקרת מתוכן את התמורה שדורשת המדינה מכוח בעלותה על אוצרות הנפט והגז".



הסיבה לכך היא שהניכוי אמור היה לתת ביטוי לאזילת המשאב במאגר ועל כן לירידה בשווי של הנכס, ואולם בפועל, קיזזה הטבה זו את תשלומי התמלוגים למדינה, וכך יצא כי לא הועבר כל תשלום עבור המשאב. חברי הוועדה הוסיפו ונימקו כי גם אם החברות היו משלמות עבור הגז, עדיין סבורים היו כי יש לבטל את ההטבה. זאת, מאחר שהיא נעדרת היגיון כלכלי ואף סותרת את עקרונות פקודת מס ההכנסה, המתירה ניכוי הוצאות הכרוכות בייצור הכנסה.



כדי להמחיש עד כמה מהותית היתה ההטבה למשקיעים השונים (יחידים או חברות), הציגה הוועדה את שווי ניכוי האזילה, שנע כיום בין 6.3% מהמחזור (בחברות) ל-11.3% מהמחזור (אצל יחידים).



3. לא מממנים יצוא - ולא גובים עליו מס



שאלה מרכזית שעמה נדרשה ועדת ששינסקי להתמודד היא סוגיית המיסוי על גז או נפט מיוצא. מחד, קבעה הוועדה כי העלות הכרוכה בהקמת מתקני יצוא כדוגמת צינור הולכה תת-ימי לקפריסין, מצרים או יוון - ולחלופין הקמת מתקן ימי להנזלת הגז הטבעי - לא תוכר לצורך חישוב ההיטל. כלומר, עלות הקמת תשתיות יצוא אלה לא תנוכה מן ההכנסות המחושבות לצורך חישוב ההיטל, בניגוד להוצאות אחרות שדווקא מנוכות, כמו הוצאות שוטפות ותשלומי תמלוגים והיטל. הסיבה לכך, מן הסתם, היא שעלויות הקמת מתקנים אלה יסתכמו במיליארדי דולרים - שהכרה בהם עלולה למחוק את הכנסות המדינה מההיטל.



לפיכך, מציעה הוועדה כי ההיטל שתגבה לא יחול על רווחי היתר שירשמו חברות הגז ממכירת הגז לחו"ל. כלומר, ההיטל ימשיך להיגבות מהרווחים המתבססים על מכירה תיאורטית של הגז המיוצא בשוק המקומי.



את מחיר גז תיאורטי זה ("מחיר העברה"), כך ממליצה הוועדה, תקבע רשות המסים בהתאם לארבעה רכיבים: מחיר הגז בשוק המקומי בניכוי עלות הובלתו מן המאגר לחוף; מחיר השוק של הגז בעולם; מחיר תיאורטי של הגז במאגר; ותשואה מקובלת על מתקני ההולכה (downstream). בכך למעשה, לא תהיה המדינה שותפה לסבסוד יצוא ותוותר מראש על השתתפות ברווחי היתר כתוצאה מן היצוא.



4. זכות סירוב למדינה לרכישת גז מיוצא



חברות הגז פורטות באחרונה על נימי הפוליטיקאים הישראלים בהדגישן את החשיבות הגיאו-פוליטי של הפיכת ישראל ליצואנית גז. ואולם, מדינה שהיא אי אנרגטי, ובונה בכל זאת משק חשמל שנשען על שימוש בגז טבעי בשיעור מדהים של 70%, צריכה לחשוב אם לייצא בכלל את הגז שלה, עם כל ההבנה לתזרים הרצוי של חברות הגז.



בעוד שמשרד התשתיות מתמהמה בקביעת סך הגז שידרוש לשמור לצורכי המשק בעשורים הבאים - עושה ועדת ששינסקי צעד ראשון בעניין. סעיף 33 לחוק הנפט, שכותרתו: "חובת הפקה לתצרוכת ישראל", מציין כי "השר (תשתיות) רשאי, לאחר התייעצות עם מועצת הנפט, לחייב בעלי חזקות לספק תחילה, במחיר השוק, מן הנפט שהם מפיקים בישראל וממוצרי הנפט שהפיקו ממנו, אותה כמות נפט ומוצרי נפט הדרושים לדעת השר לתצרוכת ישראל... ולשם כך רשאי הוא לחייב בעלי חזקות להפיק נפט מבארותיהם הקיימות בשיעור שיספיק למטרות האמורות".



ועדת ששינסקי ממליצה להרחיב ולהבהיר את כללי הרגולציה הנוגעים ביצוא הגז. לצד המלצה לבחון אמצעים נוספים לקביעת "מחיר ההעברה" של הגז וכן הבטחת תשואה ראויה למדינה בגין הגז המיוצא, מציעה הוועדה לבחון חקיקה שתאפשר זכות סירוב ראשונה לרכישת הגז בידי המדינה, במחיר ההעברה שיוצע בידי ספקית הגז.