היקף עתודות הקרקע במדינת ישראל לבנייה למגורים מגיע ל-985.5 אלף דונם - ב-100 אלף דונם יותר מסך מהשטחים הבנויים כיום. בפועל אחוז מיצוי העתודות הללו נע בין 5% ברמת הגולן ל-20% בלבד ברחובות. בתל אביב ניצולת עתודות הקרקע מגיעה ל-13% בלבד, ואילו בשרון ובפתח תקוה היא מגיעה לקצת פחות מ-18%. כך עולה מהדוח "תמ"א 35 ליווי, מעקב ועדכון", שנערך על ידי צוות הכולל 17 אנשי מקצוע, בראשות האדריכלים ארי כהן, ירון טוראל ומוטי קפלן, עבור מינהל התכנון במשרד הפנים. הדו"ח, שכולל 617 עמודים, הוגש באחרונה למועצה הארצית לתכנון ולבנייה.
מדו"ח אחר, של מינהל מקרקעי ישראל, עולה כי מרבית החסמים המונעים כיום בנייה אינם קשורים כלל לתפקוד הוועדות לתכנון ובנייה כפי שטוען ראש הממשלה בנימין נתניהו ותומכי הרפורמה בחוק התכנון והבנייה, שאמורה ליצור שינוי עמוק בוועדות אלה. הדו"ח של מינהל התכנון בדק את התוכניות המאושרות ברמת תוכנית המתאר הארצית ותוכניות מתאר מחוזיות. הדו"ח מנתץ כמה הנחות יסוד שעומדות על הפרק בדיונים שנערכים באחרונה בעניין מצוקת הדיור. בראש ובראשונה, כאמור: על פי תוכנית המתאר הארצית תמ"א 35 ותוכניות המתאר המחוזיות, אין שום בעיה של עתודות קרקע לתכנון.
הדו"ח בדק את השטח שנוצל עד 2007 מתוך עתודות הקרקע שהוגדרו לתכנון בתמ"א 35 בשנת 98'. באזור תל אביב יש כ-25 אלף דונם שמיועדים לתכנון, בעוד שהשטח הבנוי של העיר וסביבתה מגיע כיום לכ-94 אלף דונם; בפתח תקוה, שנחשבת לאחד מהמקומות שבהם הקרקעות מנוצלות במידה הטובה ביותר, נוצלו עד כה 17.8% מהעתודות בלבד. עד כה העיר בנויה על 69 אלף דונם, ונותרו לה עתודות נוספות של 43 אלף דונם; ברחובות נוצלו עתודות הקרקע לבנייה בצורה המיטבית, ואולם אף שם שיעור הניצול מגיע ל-20% בלבד מסך העתודות.
ככל שמתרחקים מאזורי הביקוש, ניצול העתודות הולך ויורד
אלו דוגמאות למקומות, שנמצאים בלב אזורי הביקוש. ככל שמתרחקים מאזורי הביקוש, ניצול העתודות הולך ויורד - בחיפה שיעור הניצול מגיע ל-9%, באשקלון ל-8%, בבאר שבע ל-5.8% וברמת הגולן הניצולת הנמוכה ביותר - כ-5% בלבד.
לניצולת העלובה הזו יש השפעה אדירה על מחירי הדירות ועל היצע הקרקעות. לדברי סמנכ"ל לתכנון ופיתוח במינהל מקרקעי ישראל, רפי אלמליח, "מצד אחד יש תוכניות מתאר מחוזיות וארציות, ואולם בפועל כשאנחנו מגיעים לשלב של תכנון תוכניות מפורטות אנחנו נתקלים בבעיות קשות וחסמים. כל זה מצמצם את היזמות בארץ, והדבר בהחלט משפיע על המחירים".
מהן אותן "בעיות קשות"? בממשלה בדרך כלל מפנים את האצבע המאשימה למוסדות התכנון, וטוענים שהם המעכבים העיקריים של מימושי עתודות הקרקע המיועדות לבנייה. זו גם העילה הראשית לרעיון הרפורמה בחוק התכנון והבנייה, זו שבטעות מכונה לעתים "רפורמת המרפסות".
אבל עורכי הדו"ח מדברים על גורמים אחרים לגמרי לעיכוב במימושים: מלאי קיים מהעשור הקודם, שהספיק כדי לענות על הביקושים במשך רוב שנות העשור הנוכחי; התפתחות שוק השכירות בארץ; תהליכי עיור שגרמו ליזמים לפתח שטחים קיימים בתוך הערים; הגירה המונית לאזור המרכז; מדיניות של מוסדות התכנון, שלא כולם מיהרו לאמץ את עקרונות תמ"א 35.
תוכניות ל-280 אלף דירות
הדו"ח השני, של מינהל מקרקעי ישראל, דן בעיקר בעניין שכל כך אהוב על אנשי הממשלה - החסמים שמונעים את מימוש התוכניות. הדו"ח בחן את הנתונים ברמה נמוכה יותר מדו"ח מינהל התכנון, שעסק ברמה הארצית והמחוזית - כלומר, נבחנו קרקעות שיש עבורן כבר תוכניות להקמת דירות, שנדונו ברמת הוועדות המקומיות, או שנמצאות בהליכי תכנון. מכון דש"א בחברה להגנת הטבע ערך עיבודים על נתוני וניתוחי המינהל, וגילה כי בישראל קיימות כיום תוכניות בהיקף בנייה של 280 אלף דירות הנמצאות בהליכי תכנון בתוכניות מפורטות, וכי 160 אלף דירות קיבלו תוקף ונמצאות בשלב היתרי בנייה.
ומה המסקנות? "לא זו בלבד שמערכת התכנון אינה הגורם המעכב בינוי, אלא שהמערכת יצרה מלאי גדול של קרקע לבינוי בתוכניות מאושרות, הן ברמה המתארית המחוזית והן ברמת התכנון המפורט", אומרת איריס האן, מנהלת תחום מחקר ופיתוח במכון דש"א בחברה להגנת הטבע, "המעורבות הממשלתית הנדרשת היא לא ליצירת מלאי חדש של קרקעות, אלא בהסרת החסמים שיאפשרו הקמת דירות על הקרקעות שכבר מתוכננות לבנייה. במקום שוועדת החסמים בראשות מנכ"ל ראש הממשלה תתכנס אחת לשבועיים, עליה להתכנס מדי יום ולשחרר את החסמים הללו, כיוון שהם הגורם המכריע שעוצר כעת שיווק של קרקעות והקמת דירות בישראל".
האן, החברה במועצת הארצית לתכנון ולבנייה, מספרת כי "כמעט בכל ישיבה על הרפורמה נוצרת תחושה שאנחנו נמצאים במצב חירום. הממשלה נוהגת ליצור תחושת בהלה, ועל בסיס זה מקדמת רפורמה שתשפיע על החיים שלנו לנצח. דו"ח המינהל מראה שיש מלאי רב לשנים הבאות, שאמור לספק את הביקושים הגבוהים. אין שום מצב חירום שמצדיק קבלת החלטות פזיזות במערכת התכנון. הממשלה פשוט מנצלת את מחירי דיור הגבוהים כדי לאשר רפורמה שלא רק שלא תפתור את הבעיות הללו, אלא תפגע בחיים שלנו ובריאות הירוקות.
"יש היום מצב חירום בנושא הוצאת היתרי הבנייה, ולכן ביקשנו מהממשלה להפריד את הרפורמה על התכנון מהרפורמה על הרישוי. שם יש להגביר את המאמצים. לא יכול להיות שיהיו לנו 160 אלף דירות מאושרות לבנייה, אבל לא ניתן לבנות אף אחת".
סתירה בין ההנחיות ליישום
"ישנם הרבה חסמים שמונעים שיווק וקידום תוכניות במקומות שמסומנים לפיתוח בתוכניות מתאר ארציות ומחוזיות", אומר אלמליח. "בראשון לציון למשל, למרות שהתוכניות הארציות מגדירות שטח למגורים, בפועל הדבר בלתי אפשרי, בין היתר בגלל מתקן צבאי שאני לא רואה אותו מתפנה ב-20 השנים הבאות. באשדוד, התוכניות הארציות מגדירות באזור מסוים שניתן לבנות אלפי דירות, אבל רובן נופלות על שטח של מועצה אזורית, שם לא נתן להקים מגדלי מגורים.
"מלבד זאת אנחנו נתקלים בהרבה מקרים של רשויות עירוניות שמסרבות לקדם תוכניות, מתנות תנאים בלתי אפשריים, ועד שאנחנו כבר מצליחים לקדם תוכנית, מגיע ראש עיר חדש שהאג'נדה שלו אחרת. נוצר מצב שהיום, מינהל מקרקעי ישראל, בתור הגורם המנהל והאחראי על קרקעות המדינה, לא מצליח לתכנן, למרות תוכניות שמתירות זאת. אנחנו מכינים תוכנית, מגישים אותה לוועדה מקומית או מחוזית ושם נעצרים, על אף העובדה שהאזור מוגדר כשטח עירוני. בסופו של יום, קיימת סתירה בין ההנחיות של התוכניות הארציות ליכולת ליישם אותן בפועל".
לפי הניתוח של מכון דש"א את דו"ח מינהל מקרקעי ישראל, עיקר החסמים במחוז דרום, בהיקף של 12,529 דירות, נעוצים בחוסר התאמה בין התוכנית המאושרת בתוכנית המתאר הארצית לבין היכולת ליישמה בפועל (23%), כשלים שמציב משרד הביטחון (16%), כשלים בשיווק מצד מינהל מקרקעי ישראל (16%) ובעיות בגבולות שיפוט (13%).
במחוז ירושלים, מתוך 18,432 דירות שניתן לבנות כיום, 9,168 דירות תקועות, ושם האשמים העיקריים הם היזמים, שרוצים לשנות את התוכניות המקוריות לגבי 4,892 מבין דירות אלה (53% מסך הדירות התקועות). גורמים משפטיים ועיכובים משפטיים (16%) הם גורם נוסף שמונע את בניית הדירות. כמו כן, ישנם חסמים עקב כשלים בשיווק ומחלוקות בין יזמים בנושא עלויות והסכמי פיתוח (16%).
במחוז צפון, מתוך 40,396 דירות שניתן לבנותן, 17,281 מעוכבות, בעיקר בגלל בעיות משפטיות של הרשויות המקומיות על המקרקעין (17%), מחלוקת לגבי הסכמי פיתוח (14%), בעיות עם הרשות המקומית (11%) ובעיות תשתית שונות (10%).
במחוז חיפה, מתוך 30,806 דירות שניתן לבנות, 23,536 תקועות, חלק גדול מהן עקב בעיות תשתית (21%). כך לדוגמא, הבנייה במתחם כורדאני בקריית מוצקין, בו ניתן לבנות 3,500 דירות, תקועה בגלל העדר פתרון ביוב.
במחוז מרכז 10,663 דירות מתוך 25,093 שניתן לבנות במחוז תקועות. החסם הבולט הוא העדר פתרונות תחבורה (28%). חסמים נוספים הם בעיות שמציב משרד הביטחון (27%) ובעיות שמציבות הרשויות המקומיות (10%), בין היתר בשל רצון לשנות תוכניות תקפות.
במחוז תל אביב, הנחשב למחוז "העני" במספר הדירות המאושרות לבנייה שטרם שווקו, מתוך 5,240 דירות מאושרות ישנם חסמים על 3,022 דירות, חלק גדול מהם עקב בעיות שמציבות הרשויות המקומיות, שרוצות לשנות תוכניות בניין עיר תקפות (32%). סיבות נוספות הן תכנון מחודש שהיזם החליט לעשות (22%) ובעיות תשתיות, כמו פינוי קווי חשמל (15%).
לאור הממצאים, במינהל מקרקעי ישראל ממליצים לעדכן את התמ"א, ולבצע הקצאה של שטחים חלופיים במידה שלא ניתן לבנות על השטחים המסומנים. כמו כן, מציע מינהל מקרקעי ישראל לקדם תוכניות שיאושרו ברמה המתארית (ולא המפורטת) במועצה הארצית לתכנון ובנייה, ואלה יכתיבו עמדה ברורה לרשויות המקומיות והמחוזיות, כדי שהללו לא יוכלו לעכב, לדחות או למנוע קידום תוכניות כאלה.
בין זה לבין ביטול ועדות מחוזיות ותוכניות מתאר מחוזיות - כפי שמוצע כיום ברפורמת התכנון שמקדם נתניהו - המרחק רב מאוד. אבל למרות זאת, בממשלה פועלים לקידום רפורמה על סמך הנחות שאין להן ביסוס בשטח.