>> לחם, שירותי דואר, קו הטלפון בבית, שידורי טלוויזיה, טיסות לאילת ועכשיו גם המסים שישלמו חברות הגז למדינה - כל אלה תחומים שבהם השפיע עו"ד יורם בונן על חיינו. בונן מספק לתאגידים הסובבים אותנו פתרונות רגולציה.
כשותף המרכז את תחום הרגולציה במשרד עורכי הדין פישר בכר חן וול אוריון ושות' סומן בונן כבר לפני כמה שנים - גם במגזין themarker - כהבטחה בתחומו. דירוגים בינלאומיים מציינים אותו כאחד המומחים הבולטים בישראל לרגולציה בשוק התקשורת.
תקשורת הוא התחום הבולט בפעילותו, ולכן היה טבעי שבונן "יתפור" בעבור חברת יורוקום, שבשליטת שאול אלוביץ', את הקצוות הרגולטוריים של רכישת בזק - העסקה הגדולה שהתבצעה בישראל בשנים האחרונות. הוא מייצג גם את ערוץ 10, את נטוויז'ן ואת העיתון "ישראל היום". למעשה, אין מדיום תקשורתי מקומי שבונן לא מייצג בו שחקן חשוב בשוק.
"שוק התקשורת לא באמת ריכוזי"
הטענה היא ששוק התקשורת בישראל ריכוזי מדי. לא נראה שעסקת בזק שינתה את המצב. האם השוק סובל מכשל רגולטורי?
"יש נתוני יסוד בשוק התקשורת שגם הרגולטור הנחוש ביותר לא יוכל לשנות: שוק קטן יחסית מבחינת מספר לקוחות, עלויות הפרישה של תשתית וההתלכדות של פלטפורמות ושירותים - כל אלה תוחמים את מגרש המשחקים ומגבילים גם את חופש העיצוב של הרגולטור. הגורמים הללו מכתיבים מבנה שוק המבוסס על מספר מצומצם של קבוצות תקשורת, המספקות סל שירותים רחב. זה לא כשל רגולטורי - זו עובדת חיים".
ולא ניתן לשנות את המציאות הזו?
"בכל המקרים שניסו לשנות זאת, השוק חזר במהירות לנקודת האיזון הטבעית שלו. כך היה בשוק השיחות הבינלאומיות, שחווה גל מיזוגים זמן קצר לאחר התגברות התחרות בו, וכך קורה עכשיו - השוק שוב מתכנס לקבוצות.
"אמנם נעשה במקביל ניסיון לפתח רובד של ספקים נטולי תשתיות, כמו מפעילי סלולר וירטואליים, אבל לדעתי הם יכבשו פלח שוק מצומצם. במבחן התוצאה, שוק בקנה מידה כמו שלנו, שיש בו ארבע-חמש קבוצות תקשורת חזקות שמתחרות על כל השירותים, אינו באמת שוק ריכוזי".
מה זאת אומרת "אינו באמת שוק ריכוזי" - האם המחירים בשוק תחרותיים לדעתך?
"זה אומר שמספר הגופים בשוק תואם את גודלו, ומתקיימת בשוק תחרות ברמה סבירה. במרבית התחומים בשוק התקשורת מתקיימת תחרות עזה על כל לקוח, והמחירים בהתאם. במקומות שבהם הרגולטור סבור כי המחירים אינם תחרותיים מספיק, הוא מתערב בקביעתם - לטעמי, מעבר להכרחי".
למה אתה חושב שהמפעילים הווירטואליים לא יצליחו לנגוס נתח משמעותי? ואם זה אכן מה שיקרה, האם עדיף להגביר את הפיקוח על המפעילים הרגילים?
"השוק הולך לכיוון של אספקת סל שירותים בידי קבוצות מפעילים. מעבר לכך, הניסיון בעולם מלמד כי נתח השוק של המפעילים הווירטואליים אינו עולה על 10%. המודל העסקי המקובל של mvno (מפעילים וירטואליים, ע"ב) אינו מבוסס על תחרות ישירה במפעילים בעלי התשתית - שם אין למפעיל וירטואלי יתרון יחסי - אלא על ניסיון להרחבת השוק והתמקדות בשוקי נישה.
"בנוגע להגברת הפיקוח - לא, תודה. בתחום הזה, כמו ברבים אחרים, כבר עברנו מזמן את נקודת האיזון הראויה, וההתערבות הרגולטורית היא במידה העולה בהרבה על הנדרש".
אז למה להכניס בכלל מפעילים וירטואליים?
"צריך לשאול את משרד התקשורת. אני מניח שהטענה תהיה כי עצם קיומם ירסן את מחירי המפעילים הגדולים ויעודד פיתוח של מוצרים חדשניים. לא ניתן לשלול את הטענה על הסף - אבל היא תעמוד למבחן התוצאה".
"כשל רגולטורי מובהק בשוק הטלוויזיה"
בונן ייצג את חברת ישראל 10, זכיינית ערוץ 10 שבשליטת יוסי מימן, בהליך של הארכת זיכיון השידורים, שהסתבך לאחר שערוץ 10 לא עמד במחויבויותיו הרגולטוריות. לבונן ביקורת נוקבת על הציפיות מהזכיינים בשוק הטלוויזיה: "זה מקרה מובהק של כשל רגולטורי. במשך שנים המחויבויות המצרפיות של הזכיינים ברמת השוק עלו בעשרות מיליוני שקלים ויותר על פוטנציאל ההכנסות - ולכן השאלה היחידה היתה איך יחולק ההפסד בין הזכיינים.
"למעשה, העיקרון המרכזי שעליו הושתתה ההסדרה של שוק הטלוויזיה המסחרית היה שבעלי המניות של ישראל 10 יזרימו כל סכום שיידרש לצורך כיסוי הגירעון שיוצרת הרגולציה. באופן הזה הם הגיעו לסכום האגדי של 1.4 מיליארד שקל הזרמות בעלים במשך תקופת הזיכיון - וגם זה לא הספיק לכסות את כל המחויבויות הרגולטוריות".
התלונה העיקרית של ישראל 10 במאבק על הארכת הזיכיון היתה כי לא מתקבל על הדעת שזכיין יזרים מאות מיליוני שקלים כדי לעמוד בתנאי זיכיון הפסדיים המשקפים כשל רגולטורי - ובסופו של דבר לא תינתן לו האפשרות להארכת הזיכיון שנקבעה בחוק.
בונן: "המטרה שלנו היתה להאריך את הזיכיון, אבל תוך הכנסת מעט רציונליות להסדרה. אף שלכולם היה ברור כי הפתרון המעשי היחיד הוא הארכת הזיכיון, צצו משברים רבים לאורך הדרך. בסופו של דבר, הערוץ ובעלי המניות נטלו על עצמם התחייבויות עצומות, אבל רק מתוך הבנה שיחול שינוי יסודי בהסדרת השוק.
"ההיבט הראשון הוא כמובן המעבר לרישיונות - מכיוון שכיום השיטה יוצרת מצב שבתום כמה שנים של השקעות ובניית מותג, הזכיין יכול למצוא עצמו מעביר את הנכס שיצר למתמודד אחר במכרז, שיציע קצת יותר שעות סוגה עלית".
אבל זה בדיוק הרעיון של זיכיון שידורים, לא?
"תאר לעצמך שהבעלים של cnn או nbc נדרשים להעביר את הערוץ למישהו אחר כל שמונה שנים. זו תפיסה ארכאית, שאינה מאפשרת אופק כלכלי סביר - וטוב שהיא עומדת לעזוב אותנו בקרוב".
בונן גם סבור כי על זכייני הטלוויזיה המסחרית בישראל מוטלים "מסים" לא סבירים: "גם כיום הזכיינים מחויבים לשלם דמי זיכיון ותמלוגים של יותר מ-100 מיליון שקל בשנה. בשאר התחומים בשוק התקשורת הופחתו התמלוגים כבר לפני שנים, ואין כל הצדקה להמשך המצב הקיים. אני מקווה שגם התחייבויות המדינה בהקשר זה ימומשו בהקדם".
בונן מדבר על התחייבות המדינה להפחתה משמעותית בדמי הזיכיון והתמלוגים, ובהמשך על ביטול התמלוגים שמשלמים הזכיינים למדינה, וכן על כך שכחלק מהקמה של גוף פיקוח מאוחד, שיכלול את הרשות השנייה ואת המועצה לשידורי כבלים ולוויין, יבוטלו גם דמי הזיכיון.
בזק - מקרה מיוחד
עסקת בזק היתה, מבחינת בונן, שישה חודשים של כסיסת ציפורניים. אחד השותפים המייסדים במשרד, עו"ד אברמי וול, טיפל במכלול העסקה, בהיבטי המימון שלה ובמכירת חברת סמייל, שהיתה בבעלות יורוקום, לאמפל. בונן נדרש לספק את האישורים הרגולטוריים לעסקה.
"מדובר באישורים מראש הממשלה ומשרי התקשורת והביטחון. הרגולציה בתחום התקשורת מורכבת, אבל בזק היא מדרגה נפרדת. זו חברה עם רגישות מיוחדת. התהליך הרגולטורי הוא למעשה בדיקת ההתאמה של העסקה, של הרוכשים ושל מבנה קבוצת השליטה לשורה ארוכה של חוקים, תקנות, צווים ורישיונות.
"האתגר המרכזי היה ליצור התאמה בין מבנה קבוצת השליטה, שכללה חברות ציבוריות דואליות (נסחרות הן בישראל הן בחו"ל, ע"ב), לבין הוראות צו התקשורת, שהותקן ערב רכישת השליטה על ידי קבוצת איפקס-סבן וראה מול עיניו קבוצת שליטה פרטית".
בונן מלא שבחים ליועצת המשפטית של משרד התקשורת, נגה רובינשטיין, למרות המהמורות המשפטיות שההליך נתקל בהן: "הדבר הכי קשה היה להסביר בכל שבוע לשאול אלוביץ' שהבעיות מהשבוע שעבר אמנם נפתרו, אבל צצו קשיים חדשים. לא קשה לדמיין את תחושת ההקלה כשהתקבלו כל האישורים".
המאבק הבא: מיסוי הגז
הדרך של עו"ד בונן לתחום עיסוקו הנוכחי החלה בכנסת. "כבר בגיל צעיר ידעתי שאני רוצה להיות עורך דין. להגנתי, אני יכול לומר שזה היה לפני שידעתי מה זה אומר", הוא מספר בהומור אופייני.
לקראת תום לימודיו הגיע במקרה לוועדת חוקה של הכנסת ושימש עוזרו של היועץ המשפטי של הוועדה. "קיבלתי שיעור מאלף בפוליטיקה והזדמנות לראות איך הדברים קורים באמת. בשנה בכנסת עבדתי באופן אינטנסיבי עם אנשי משרד המשפטים שהופיעו בוועדה, והוזמנתי להתמחות אצל היועץ המשפטי לממשלה דאז, מיכאל בן יאיר".
לאחר ההתמחות המשיך בונן ושימש במשך שלוש שנים וחצי כעוזרו של היועץ המשפטי אליקים רובינשטיין. "העבודה במחיצתו של השופט רובינשטיין היתה חוויה מרתקת", נזכר בונן. את הניסיון בשירות המדינה נטל עמו להמשך הקריירה. "לשכת היועץ המשפטי היא צומת שמנקז אליו את כל מה שהוא בהגדרה הכי חשוב, הכי מורכב והכי רגיש - ובדרך כלל שלושתם".
ואז מינף את הניסיון שצבר למשרה בכירה בשוק הפרטי: "העבודה שלי כוללת ייצוג בפני רשויות המדינה - הכנסת, משרדי הממשלה, רשויות מפקחות - וגם ייצוג של גופים ציבוריים". הוא עוסק גם בייעוץ ללקוחות עסקיים ובשנתיים האחרונות, גם בהסדרי אג"ח רבים. עכשיו מייצג בונן את חברת רציו במאבק נגד העלאת חלקה של המדינה ברווחי הגז (עמדתו לא מפתיעה: "השינוי המסתמן מיותר ומזיק").
ייצגת את ישראייר בבג"ץ בניסיון למנוע את כניסת אל על לקו ת"א-אילת. זו היתה בעצם עתירה שכל מטרתה למנוע תחרות ולפגוע בצרכנים.
"התחרות בקו לאילת היתה ערה גם לפני כניסת אל על, ואיני בטוח שטובת הצרכנים היא השיקול העיקרי של אל על בהחלטה להיכנס לקו. השאלה אינה האם כניסת אל על לקו לאילת תיטיב עם הטסים בקו זה בשנה הקרובה - אלא מה תהיה ההשפעה של הצעד על התחרות בכל הקווים לאורך זמן; גם בקווים הבינלאומיים.
"לשאלה הזו אין עדיין תשובה, והחשש שאל על תמנף את כוחה לצורך פגיעה בישראייר ובארקיע בעינו עומד. בכל מקרה, העתירה היתה צעד הכרחי על רקע ההחלטה החפוזה של משרד התחבורה - והיא השיגה את מטרתה, מכיוון שרק בעקבות הגשת העתירה נוהל הליך סדור, נשמעו טענות הצדדים והוטלו על אל על מגבלות שתכליתן לרסן את כוחה המונופוליסטי. זו היתה עתירה מוצדקת, שגם השיגה את מטרותיה".
"מקפיד להיות בצד של הטובים"
לא מפריע לך לייצג את "הרעים", "הטייקונים" ו"העשירים"? מאבקי הרגולציה הרי נועדו לשמר את השליטה של שחקנים שממילא שולטים בכוח ריכוזי במשאבים שהם הצליחו לקבל מהמדינה, לא?
"אני מקפיד באופן עקבי להיות בצד של הטובים. מאבקי הרגולציה נועדו להביא לכך שהרגולטורים יפעלו במתחם הסמכויות שהחוק הקנה להם או ליצור תחרות הוגנת בין גופים הפועלים באותו שוק. הגישה הפופוליסטית, המעלה לרמת אידאולוגיה את ההתייחסות השלילית לאנשי עסקים מצליחים, מסוכנת לא פחות משהיא מקוממת".
בונן ממשיך להדוף את הביקורת: "מי שרכש נכסים מהמדינה שילם את מה שהיה באותו זמן המחיר הראוי. הרי אף אחד לא הכריח את המדינה למכור. ברוב המקרים מדובר בנכסים שהמדינה לא היתה מסוגלת למצות את הפוטנציאל שלהם. הבעיה היא שכשהיזם משביח את הנכס אף אחד כבר לא זוכר כמה גרוע הוא היה תחת ניהולה של המדינה ומיד מחשבים בכמה הוא סידר את המדינה. איזו רלוונטיות יש לחישוב הזה? הרי המדינה בעצמה לעולם לא היתה מצליחה להביא את הנכס לשוויו הנוכחי".
מה עושה עורך דין שעוסק ברגולציה?
>> עבודת עורך הדין בעבר כללה ייצוג בבתי המשפט וטיפול בעסקות. כיום יותר ויותר עורכי דין עוסקים ב"רגולציה". מה בעצם הם עושים? "העיסוק שלי בתחום מתמקד בממשק שבין הפירמה העסקית לרגולציה שחלה על פעילותה; בענפים רבים הרגולציה היא מהגורמים המשפיעים ביותר על התוכנית העסקית של הגופים הפועלים בהם", מסביר עו"ד יורם בונן.
"לגבי רבים", מפרט בונן, "המשמעות של תהליכים רגולטוריים היא קריטית. האתגר הוא להניע או למנוע מהלכים רגולטוריים באופן שיעלה בקנה אחד עם המטרות העסקיות של הלקוח או לייצר פתרונות שיעמדו במגבלות הרגולטוריות.
"העניין נובע מכך שייעוץ כזה מחייב הבנה עמוקה של הצד העסקי - מבנה הפעילות של הלקוח, השוק שבו הוא פועל והאינטרסים העסקיים שלו - לצד רב-תחומיות משפטית: דיני חברות וני"ע, משפט מינהלי וחוקתי והחקיקה בתחום הרלוונטי". הייעוץ מתנהל, לדבריו, בדרך כלל בכמה זירות במקביל - בחדרי המו"מ, במשרדי הממשלה, בוועדות הכנסת, באולמות המשפט ובאמצעי התקשורת.
"ההתייחסות השלילית לאנשי עסקים מצליחים - מקוממת ומסוכנת"
מאת עידו באום
21.11.2010 / 7:02