מחקר חדש מגלה: הישראלים תובעים פיצויים ומעכבים את בניית הדירות

מדינת ישראל נדיבה ביותר במידה שבה היא מאפשרת לציבור לתבוע פיצויים בגין תוכניות בנייה פוגעות, בהשוואה למדינות מערביות בעולם. בתי המשפט בישראל גם עוסקים בסוגיית הפיצויים לשכנים שתבעו פיצויים במידה רבה ביותר - כך עולה ממחקר שביצעה פרופ' רחל אלתרמן, מתכננת ערים מהטכניון.



תוכנית פוגעת מוגדרת כתוכנית שאישורה גרם לירידת שווי נכסי הנדל"ן הסמוכים לה, או כאלה שנכללים בתוכה. הסיבות לירידת השווי הן רבות - החל בשינוי ייעוד הקרקע וכלה בהסתרת נוף ועומס תחבורתי שנוצר כתוצאה מאישור פרויקט רחב ממדים. החוק מאפשר למי שיש לו נכס בתוך השטח שנכלל בתוכנית - או לבעל נכס שגובל בשטחה - להגיש תביעה לפיצוי נגד הוועדה המקומית שאישרה את התוכנית.



ההלכה בישראל, בניגוד למרבית המדינות המערביות, קובעת כי פגיעה לעניין סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה - הקובע אפשרות להגיש תביעת פיצויים בעקבות תוכנית פוגעת - כוללת גם פגיעה עקיפה, ולא רק פגיעה ישירה הנגרמת על ידי המעשה התכנוני.



המחקר, שארך חמש שנים, מנתח את הזכות לפיצויים בגין נזקי תכנון ב-13 מדינות החברות ב-oecd, והשתתפו בו צוותי חוקרים מובילים מאותן מדינות שבחרה אלתרמן. ממצאיו שימשו בסיס לאחד השינויים המוצעים ברפורמה בחוק התכנון והבנייה, והם מראים באופן ברור כי הזכות לפיצוי בישראל התרחבה מאוד במשך השנים ונהפכה לקיצונית בהשוואה למדינות אחרות.



בין היתר עולה מהמחקר כי ישראל נהפכה למעצמת פסיקה בעניין נזקי תכנון, והיא מובילה בעולם הרחב בתכיפות שבה נדרש בית המשפט העליון לעסוק בנזקי תכנון. אלתרמן ספרה יותר מ-100 פסיקות בבית המשפט העליון בנושא זה, לעומת כ-30 בלבד בארה"ב.



כחלק ממסקנות המחקר, בנתה אלתרמן סקאלה שבקצה האחד שלה נמצאות מדינות המונעות פיצוי באופן גורף. מתברר כי המדינה הכי מגבילה בתחום זה היא דווקא קנדה. בקצה השני של הספקטרום מצוינות מדינות שמעניקות זכויות רחבות לפיצויים, גם כאשר רמת הפגיעה אינה גדולה, וישראל, כאמור, עומדת בראשן. "מכל המדינות שנסקרו, שיעור התביעות בישראל הוא הגבוה ביותר באופן קיצוני, וההיקף הכספי הנתבע הוא המכביד ביותר על הכיס הציבורי", מציינת אלתרמן.



עולים לבג"ץ



כיצד מתנהלת תביעה על ירידת ערך? עו"ד אבי פורטן, מנהל מחלקת תכנון ובנייה במשרד אגמון ושות' ששימש היועץ המשפטי של מינהל התכנון, מסביר כי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה קובע כי מרגע שאושרה תוכנית וזו פוגעת במקרקעין שאליה היא מיועדת או בקרקע שכנה, והורידה את ערכם, רשאי אדם שהיה בעל זכויות במקרקעין ערב אישור התוכנית להגיש תביעה לפיצויים תוך שלוש שנים מיום אישור התוכנית. הוועדה המקומית דנה בתביעה ועשויה לאשר את התביעה, לדחותה או לקבלה באופן חלקי. במקרה שהתביעה נדחית, ניתן לערער עליה בפני ועדת ערר מחוזית לפיצויים. אם גם ועדת הערר דוחה את התביעה, ניתן להגיש ערעור מינהלי לבית המשפט המחוזי, ואחריו לבית המשפט העליון.



אלא שלדברי פורטן, מחקרים מראים כי 90% מהתביעות שמוגשות לוועדות המקומיות נדחות, מאחר שהוועדות עצמן צריכות לשלם את הפיצויים ולכן אין להן כל אינטרס לאשרן. לעומת זאת, בוועדת הערר, מתקבל שיעור גבוה מהתביעות. מאחר שמדובר בסכומים גבוהים מאוד, לרוב ההליך לא מסתיים בוועדת הערר, והצד המפסיד פונה לבית משפט.



אלתרמן סבורה כי כמות התביעות גדלה והולכת עם השנים, בעיקר בשל העובדה שהערים מתפתחות ועוד ועוד תוכניות זוכות לאישור. אמנם לא קיים מדד שבדק כמה מהתביעות כן הגיעו לידי תשלום פיצויים, אך לדבריה, כיום תלויות ועומדות תביעות לפיצויים בגובה מיליארדי שקלים רק בגין תוכניות באזור המרכז, והתשלומים בפועל נמצאים במגמת עלייה.



"אנחנו מדינה שמעסיקה בית משפט עליון בענייני פיצויים יותר מכל מדינה אחרת", אומרת אלתרמן. לגבי הסעיף הקובע כי יש לנצל את הזכות להגיש תביעה לפיצויים בתוך שלוש שנים מאישור התוכנית, סבורה אלתרמן כי החוק בישראל דווקא מקפח את בעלי הנכסים, שלא בהכרח יודעים על אישור תוכנית, שכן היידוע בדבר התוכנית אינו אקטיבי מספיק ואוכלוסיות, בעיקר חלשות, לא תמיד מודעות לשינוי שעתיד להשפיע עליהן.



בסקירה של פגיעות ישירות בנכס, נמצא כי כמעט בכל המדינות החוק המקומי מכיר בפיצוי עליהן. ואולם על אף הדמיון, בחלק מהמדינות יש הבדל ניכר באופן ההתנהלות מול בעלי הנכסים הנפגעים.



ניקח לדוגמה מקרה שבו רשות משנה ייעוד של נכס פרטי לצורכי ציבור, אך מתמהמהת זמן רב בהפקעת הקרקע. בתקופת הדמדומים שבין קביעת הייעוד החדש לבין מימושו בפועל, לעתים ממשיכים הבעלים להחזיק בנכס תקופות ארוכות, וערכם של הנכסים עלול לצנוח עקב הציפייה להפקעה ביום מן הימים. במדינות מסוימות הבעלים יכולים לדרוש פיצוי, ולעתים הם יכולים לחייב את הרשות המפקיעה לרכוש מהם את הנכס בתמורה הולמת. פיתרון הרכישה הכפויה מוכר במדינות רבות כמו ארה"ב, בריטניה, אוסטריה וגרמניה, אך לא בישראל.



אלתרמן מציינת במחקר כי טוב היה אם הליך מעין זה היה מחוקק בחוק. לדבריה, "מתן הזכות לבעלים לפנות לרשויות ולדרוש בדין שיפקיעו את הקרקע יעניק לבעלים הגנה במקרים קיצוניים". אלתרמן מסבירה כי הליך כזה עדיף על ההליך הנהוג בישראל, המהווה פגיעה קשה בבעלים ואין הליך דומה לו במדינות אחרות.



בישראל, כדי לקבל את מלוא הפיצוי על הנכס שבסופו של דבר יופקע, על בעל הקרקע לתבוע פיצויים בשני שלבים: בשלב הראשון בגין ייעוד הנכס לצורכי ציבור, ובשלב השני בגין ההפקעה עצמה. מאחר שבשלב הראשון לעתים תכופות יורד חלק ניכר או אף מירב הערך, החמצה של שלב זה תקפח את בעלי הקרקע שלא יקבלו פיצוי זה בשלב ההפקעה.



צעד בכיוון הנכון



ממצאי המחקר של אלתרמן הועברו למנסחי הרפורמה בחוק התכנון והבנייה, ועיקרם כי אין כל הצדקה לכך שזכות הפיצוי בישראל תמשיך להיות באופן קיצוני מחוץ לסקאלה הבינלאומית. הצפיפות בישראל, קצב הריבוי הטבעי הגבוה, הנכונות לקלוט עלייה והרגישות הסביבתית - כל אלה משמעותם שעל בעל נכס לצפות לכך שקצב הפיתוח סביבו יגבר ויילך.



אלתרמן סבורה כי הרפורמה הולכת בכיוון הראוי כדי להעמיד את הדין הישראלי במבחן המידתיות ההשוואתית, אך לא באופן מספק. לראייתה, מאחר שהחקיקה הנוכחית היא בעיקרה מ-1936, ראוי לעצב לישראל תפישה הולמת חדשה לזכות הפיצוי בגין נזקי תכנון. הרפורמה מאמצת כמה המלצות של המחקר כמו ביטול הזכות לתבוע פיצויים בגין ציפיות לזכויות בנייה שאינן קיימות בתוכנית שבתוקף. עד היום הכירו בתי המשפט בישראל בזכות לפיצוי על ערך ציפיות שנכזבו על ידי התוכנית החדשה. ישראל היא המדינה היחידה המכירה בזכות לפיצוי על ערך ציפיות בלבד.



גם פורטן תומך בשינויים שהרפורמה מציגה, וסבור כי ישראל חריגה ויוצאת דופן בעולם המערבי שבו יש חשיבות גדולה לזכות הקניין. "אין הגנה כל כך גורפת כפי שקיימת בישראל. אפילו בבריטניה, החוק המקביל לסעיף 197 אצלנו בוטל כבר ב-1947. ברוב מדינות המערב לא מגיע פיצוי למי שמתגורר בבניין בן שלוש קומות ומולו בונים מגדל. למה שלטון צריך לפצות בגלל שינויי תכנון שהם תוצאה של רגולציה?



"בתחומים אחרים, כשיש שינויים רגולטוריים בעלי השלכה עסקית על גורמים פרטיים, הממשלה לא מפצה אותם. רק בחוק התכנון והבנייה הישראלי, אם קנית קרקע עם זכויות, יש לך ביטוח מלא לעולמי עד, וכשמשנים ייעוד - צריך לפצות אותך. לעומת זאת, כשאדם קונה מניה בבורסה, היא יכולה לעלות ולרדת ואין לו ביטוח עליה. המציאות הזו מונעת עדכון של תוכניות. הוועדות מוגבלות באפשרות לשנות תוכניות כי הן חוששות מתביעת פיצויים".



"מתשתית לאומית נהנים כולם"



לדברי אלתרמן, "כשמדובר במקרקעין גובלים יש להבחין בין תוכנית פוגעת של גורם פרטי לבין תוכנית שבעיקרה היא תשתית לאומית שכולם נהנים ממנה. כשמדובר בתשתית לאומית שרבים נהנים ממנה ומעטים סובלים, כמו כביש ראשי, תחנת רכבת ותחנת כוח, הפיצוי מסך שווי הפרויקט הוא קטן וזה תחשיב קטנוני לומר שדווקא בזה יש לחסוך".



לכן, היא סבורה כי פסק הדין שניתן באוגוסט האחרון בעניין נתב"ג 2000, הקובע כי על המדינה לפצות בעלי נכסים שערכם ירד בגין מטרדי הרעש, מהווה פסיקה ראויה ונכונה.



לעומת זאת, סבורה אלתרמן כי כשמדובר בתוכנית פרטית, כמו מגדל שנבנה מול בניין בן שלוש קומות, תביעה על פגיעה עקיפה היא סיפור אחר. "התביעות האלה הן רעות לציבור", היא אומרת. "לא ייתכן שבגלל שאני הייתי קודם במקום מסוים, אתבע את המדינה בגלל תוכנית של מי שבא אחרי. הסתרת נוף היא חלק מהתפתחות עיר".



לדברי אלתרמן, בגרסה המקורית של הרפורמה הסירו את הזכות לפיצוי מקרקעין גובלים מגורם פרטי לגורם פרטי, אך באחרונה החזירו אותה. "כשמדברים על דיור בר-השגה ומחירי הדירות, לשינויים שאני מציעה לשלב ברפורמה יש משמעות גדולה. כי כשעושים פינוי-בינוי והשכנים תובעים פיצויים - זה מעכב את הפרויקט ומייקר את הדירות. ביטול הזכות לתבוע פיצויים במקרים כאלה הוא דרך נהדרת להפחית עלויות. צריך להבין שלתביעות הפיצויים יש תג מחיר".