תוצאות הויכוח סביב דיור בר-השגה: עיכוב של שנים

האם רשות עירונית יכולה להתקשר בהסכם יזמי עם יזמים לגבי פרוייקטים שיכללו דיור בר-השגה? סוגיה זו עומדת כרגע במחלוקת, כאשר באחרונה הוציאו המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, שרית דנה, והיועץ המשפטי למשרד הפנים, עו"ד יהודה זמרת, הנחיות לפיהן לא ניתן לקדם תוכניות בתחום, עד שתקודם חקיקה מתאימה. זאת, מאחר שוועדות התכנון לא יכולות לדון במחיר או בתנאים שבהם יימכרו הדירות. הנחיות אלה כבר הביאו לביטולן של חמש תוכניות בתל אביב, לבניית 1,570 דירות שמהן 70 דירות בנות השגה, שיושכרו במחירים מופחתים לפי קריטריונים מוסכמים.

ההנחייה הממשלתית עוררה זעם רב בקרב יזמי נדל"ן ואנשי הרשויות המקומיות. "תפקידה של הוועדה המחוזית הוא לעצב את המרחב של הערים", מסבירה חברת ועדה מחוזית תל אביב ל-themarker."אין זה מעניינה של הוועדה מי גר בדירות הללו, ואם הוא משלם שכר דירה מסובסד או לא. גם לא מעניינה מה היו עסקי העירייה עם הקבלנים ומה הם קיבלו תמורת הבנייה. המרכז העירוני לא יכול לשאת כ-70 דירות קטנות? על זה יצא כל הקצף?".

אחרים רואים בקביעה של דנה וזמרת התערבות בוטה בסמכויות ועדות התכנון והבנייה והרשויות המקומיות, וטוענים שבכל מקרה, ההנחיה הגיעה מאוחר מדי. רשויות מקומיות רבות, ובהן תל אביב, רמת גן, ירושלים, אשדוד, רעננה וטירת הכרמל, כבר ניסחו קריטריונים לקידום פרויקטים לדיור בר-השגה, הכוללים הטבות ליזמים באמצעות הגדלת זכויות בנייה ליצירת דירות מוזלות. יזמים אמרו השבוע בזעם כי לו היו מתעוררים בממשלה מוקדם יותר - פרויקטים חדשים לא היו מתעכבים כל כך לצורך תכנון מחדש והכללת דיור בר-השגה.

דו"ח שהוזמן על ידי משרד הפנים וגובש על ידי עורך הדין ומתכנן הערים ניר מועלם, דוקטורנט במסלול לתכנון ערים ואזורים בטכניון, בשיתוף פרופ' רחל אלתרמן, מתייחס לנושא ההתקשרות בין יזם לרשויות לצורך אספקת דיור בר-השגה. מהדו"ח עולה כי לפי הפסיקות והתקנות הקיימות כבר כיום, ישנם כמה מנגנונים שניתן לנסח בגינם הסכמים בין עיריות ליזמים, גם ללא חקיקה.

"האם הוועדות מוסמכות לדון בנושא קנייני? לדעתי כן", מסבירה מתכננת הערים והמשפטנית פרופ' רחל אלתרמן, ראש המרכז לחקר העיר והאזור בטכניון. "כל הנושא הזה של הסכמים עם יזמים הוא חוקי, ולכן ההחלטה של הוועדה המחוזית תל אביב לפסול את התוכניות היתה חפוזה. הסכמים עם יזמים זו פרקטיקה עתיקת שנים בישראל ובמדינות רבות, בין אם באמצעות החוק או מחוצה לו.

"מדובר בתופעה חברתית שצצה מלמטה, ולכן עשויה להשתנות בהתאם לצרכים החדשים. גם בפינלנד מתפתח שוק שחור בתחום, אף שיש מנגנון לדיור בר-השגה. יש לקדם את הנושא באמצעות שקיפות, מנגנונים אזרחים מפקחים, מבקר פנימי או התערבות של עמותות, ולא בהכרח על ידי פיקוח של השלטון המרכזי".

מהתנהלות הוועדה המחוזית בחודשים האחרונים, שאישרה תוכניות שכללו דיור בר-השגה ואחר כך ביטלה אותן בעקבות חוות הדעת המשפטיות, מתברר שהנושא לא מובן מאליו. "יהודה זמרת ושרית דנה חושבים שלרשות המקומית אין סמכות לקדם תוכניות בנות השגה, והדבר צריך להיות מעוגן בחקיקה. דעתנו הפוכה", מסביר עו"ד גיל גן מור, הפעיל באגודה לזכויות האזרח וחבר הקואליציה לקידום דיור בר השגה. לדבריו, "בדיוק כמו שרשויות מקומיות נוהגות לחתום על הסכמים עם יזמים לגבי ביצוע מטלות ציבוריות שונות, כך יכולה הוועדה, בהסכמה עם היזם, להגיע להסכמה על הקצאה חלק מהדירות לטובת דיור בר-השגה.

"בנוסף, לרשות המקומית יש סמכות להקים שיכונים למעוטי אמצעים, המעוגנת בפקודת העיריות. אנו מסכימים כי יש צורך בהסדרת הנושא בחקיקה ובפיקוח, ואף הצענו להוסיף לחוק התכנון פרק בנושא, אך כל עוד הליכי החקיקה מתעכבים, יכולות הרשויות לפעול בהסכמה לקידום דיור בר-השגה.

"ביטול הרכיב של דיור בר-השגה הוא לא פתרון, אלא בריחה מאחריות. במצב כיום, בעקבות ההנחיות נוצר חוסר ודאות מוחלט, בלאגן ממש. יש כמה פרויקטים שמקודמים במסגרת דיור בר-השגה, אבל אף אחד לא יודע מה יהיה אתם - אם יוקפאו או אולי יבוטלו".

הדו"ח שהעבירו מועלם ואלתרמן הוא חלק מעבודת מטה הנעשית במשרד הפנים זה שנתיים, במטרה לקדם חקיקה בנושא דיור בר-השגה. אך תוכנית מתאר ארצית (תמ"א 35), שאושרה ב-2005 ועל בסיסה נבחנות תוכניות מחוזיות חדשות, כבר התייחסה לנושא במלים: "תוכנית בניין עיר או מסמך מדיניות יגדירו את השטחים המתאימים לחידוש ושימור עירוני, יקבעו תוספת דירות בסוגים ובגדלים מגוונים, יקבעו היקף מתאים של דיור בהישג יד לאוכלוסיות חלשות לרבות שיקום חברתי" (סעיף 14.4.2 לתוכנית).

"הנושא הזה צריך היה להיות מוסדר כבר לפני חמש שנים, כשתמ"א 35 אושרה", מעיר עו"ד גן-מור. "כיום עדיין שואלים מה זה דיור בר-השגה, למה התכוונה המועצה הארצית שניסחה את הדברים? כפועל יוצא מהתמ"א כל רשות מקומית הגדירה את המונח באופן אחר, קבעה קריטריונים והחלה להריץ תוכניות בשיתוף היזמים. עכשיו אנחנו לא יודעים מה יעלה בגורל התוכניות הללו".

"אפשר להרחיב את הסמכות של הוועדות המקומיות להפקיע קרקעות ללא תמורה לצורך הקמת פרויקטים לדיור בר-השגה על ידי תיקון חוק התכנון והבנייה, כך שמלבד הפקעה להקמת מבני ציבור, הרשות המקומית תוכל להפקיע שטחים לטובת הקמת פרויקטים לדיור בהישג יד", מסבירה חוקרת המרכז לחקר העיר והאזור במוסד נאמן בטכניון, ד"ר אמילי סילברמן. סילברמן, שמקדמת את הנושא מאז 2008, אומרת כי "ניתן גם לנסח מסמך מדיניות באישור המועצה הארצית לתכנון ובנייה או לעשות תיקון חקיקה באישור שר הפנים.

"כיוון שלישי הוא גיבוש מנגנוניים כלכליים שיתמרצו יזמים לבנות פרויקטים כאלה, לא רק על ידי הגדלת זכויות בנייה אלא גם באמצעות הלוואות הממונות על ידי איגרות חוב ייעודיות למימון או הטבות מס. בישראל ניתן לקדם דיור בר השגה, עד שתקודם חקיקה כפי שנעשה במדיניות המערב. בצרפת, למשל, לקח כעשר שנים לגבש חקיקה ובאנגליה לקח שש שנים, אך בינתיים הרשויות במדינות הללו מצאו סעיפי חקיקה שאיפשרו את קידום הפרויקטים הללו".