החלטות ממשלה שאמורות לצמצם פערים מעלות אבק: 22 הרפורמות שתקועות כבר שנים

מאת רוני לינדר-גנץ, נתי טוקר, אבי בר-אלי, רינה רוזנברג, צבי זרחיה, ליאור דטל, דניאל שמיל, אורה קורן, צפריר גינת, נחמיה שטרסלר, אנשיל פפר, זוהר בלומנקרנץ, אורה קורן



בישראל יש ילדים רעבים, רעבים ממש - כך בישר השבוע דו"ח ארגון לתת, לפיו חמישית מהילדים של משפחות העוני בישראל לא לוקחים אוכל לבית הספר, וכמחצית מהם ניזונים מלחם וממרח בלבד, בשל המצוקה הכלכלית.



גם אם בפועל ממדי התופעה מצומצמים יותר מכפי שהם משתקפים בדו"ח, מדובר בנתונים קשים ועצובים במיוחד. כנסת ישראל דווקא לא אדישה למצב. להפך, כבר ב-2004 התקבל חוק שקבע כי תלמידי בתי ספר יסודיים שבהם יום חינוך ארוך יקבלו ארוחה חמה אחת ביום. ובאמת 95% מהילדים הזכאים לארוחה מקבלים אותה. אמנם חלפו חמש שנים עד יישום החוק, אבל לא נהיה קטנוניים. אלא מה? מדובר רק בכ-170 אלף ילדים.



ומה עם כל היתר? הם לא נהנים מהחוק, בגלל עיכוב ביישומו של חוק אחר - יום הלימודים הארוך - שנדחה כבר 14 שנה. בשבוע שעבר נדחה פעם נוספת עד ל-2015.



במדינה מתוקנת ומסודרת, כשכנסת מחוקקת חוק וכאשר ממשלה מקבלת החלטה - הדברים אמורים להתבצע. החוק נאכף וההחלטה עוברת לביצוע בדרגי עבודה. אבל בישראל, החלטות ממשלה הן לא יותר מהמלצה, שמרגע שפורסמה היא עוברת דרך פתלתלה וצינית של אינטרסנטים שמתעמרים בה - ואפילו חוק שנחקק יכול להיות מיושם רק בחלקו, או מוקפא שוב ושוב במשך עשרות שנים.



אז מה תוקע את המקלות בגלגלים? אלה יכולים להיות גורמי ממשלה שלא מרוצים מההחלטה, או גורמים עסקיים שההחלטה תפגע בהם, או עובדים שמעכבים את יישומה מחשש שתרע את מצבם. התוצאה אחת: החלטות ממשלה חשובות, שאמורות לצמצם פערים בחברה ולקדם את המשק, ממלאות מגירות במשרדו של מזכיר הממשלה. חלקן מעלה אבק, אחרות עוברות שינוי שמעקר אותן מתוכנן המקורי וחלק קטן קורם עור וגידים.



מה גוזר את הסטטוס של ההחלטות? בכיר לשעבר בשירות הציבורי סבור כי הגורמים הקובעים את גורלה של החלטת ממשלה הם משרד האוצר, העובדים וגורמים אינטרסנטיים אחרים. לדבריו, למשרד האוצר יכולת למסמס החלטות ממשלה אם הן לא מקובלות עליו, על ידי אי הקצאת התקציבים ליישומן.



בנוסף, לוועדי עובדים כוח לטרפד רפורמות, ולממשלה אין כלים או יכולת פוליטית לאכוף את הביצוע עליהם. אליהם חוברים גורמים אינטרסנטיים במגזר העסקי, שיודעים למצוא נתיבים לשרים או לפקידי ממשלה, וללחוץ עליהם לעכב יישום רפורמה שתפגע ברווחיהם. במקרים אלה לא משנה אם מדובר בשוחד כספי או בדרך אחרת - התוצאה היא שציבור רחב נפגע. לרוב מדובר בפגיעה כלכלית שמקרינה גם על המרקם החברתי.



וכיצד חוקים לא נאכפים? גורם בכיר באחד ממשרדי הממשלה ציין השבוע סיבה נוספת לכך שהחוקים נותרים על רצפת הכנסת: "בישראל יש חקיקה משוגעת. חברי כנסת ושרים מחוקקים חוקים לפעמים מסיבות לא ענייניות - ואחר כך המשרדים לא ממש יודעים איך לתקצב אותם ולהתמודד אתם".



■   רפורמות בהקפאה: נמלי התעופה של עולם שלישי ורכבת קלה כבדה מידי



■   רפורמות בהקפאה: הפריפריה שוב תחכה, אין כבוד במגזר הערבי ו-60 אלף איש מחכים לדיור ציבורי



■   רפורמות בהקפאה: הצרכנים מקטרים, ערכות המגן עדיין בארון וההפרטה לא מתחילה



בלי קונצנזוס - אין רפורמה



מחקר שערך אבי בן בסט מהמכון הישראלי לדמוקרטיה בנושא הרפורמות בישראל העלה כי הצלחתן מותנית בשלושה גורמים, הראשון הוא קונצנזוס בין משרדי הממשלה. הכלל פשוט - אם אין קונצנזוס בפקידות המקצועית לגבי הרפורמה, היא לא תתבצע. כשיש הסכמה בין הפקידים, גורם נוסף שיקבע את עתידה של רפורמה הוא עוצמת הגורמים האינטרסנטיים שמתנגדים לה, ומולם הכוח הפוליטי של הממשלה.



"בדקתי במחקר מהם הגורמים שמביאים לכך שרפורמות פורמליות יאומצו או יידחו", אמר בן בסט ל-themarker. מתוך 32 ניסיונות לרפורמה בשוק ההון שנבדקו, 10 בוצעו. חלקן אומצו לאחר ועדה אחת - כמו הוצאת הממשלה משוק ההון - אחרות אחרי חמש-שש ועדות שעסקו באותו נושא - כמו ועדת בכר שהיתה החמישית מסוגה.



"בממוצע נדרשו שלושה ניסיונות כדי לממש רפורמה, וזמן המימוש הממוצע הוא 10 שנים מהניסיון הראשון", אמר בן בסט. האינטרס הציבורי בביצוע רפורמה גובר ככל שהתחרות בענף מסוים נמוכה. דוגמה מובהקת לכך היא ענף התקשורת - שהתחרות בו מועטה וכל ניסיון לשינוי מטורפד על ידי גורמים אינטרסנטיים, בניגוד לאינטרס הציבורי.



עוד נמצא במחקר כי גם מצב משברי מחזק מוטיווציה לביצוע רפורמה. דוגמה לכך מימים אלה היא מערך כיבוי האש, שחיכה 12 שנה לרפורמה עליה החליטה הממשלה, אך דבר לא נעשה עד לשריפה הקטלנית בכרמל.



לדברי בן בסט, היכולת של הממשלה להעביר רפורמות מותנית גם בריכוזיות הקואליציה. ככל שהקואליציה מורכבת מפחות מפלגות - היא יציבה יותר ופחות נתונה ללחצים. כמו כן, מימוש הרפורמה מושפע ממאזן הכוחות בין המתנגדים לתומכים. ככל שהרגולטורים לא מסכימים לרפורמה, תקטן המוטיווציה של הפוליטיקאים להיכנס אליה.



בנוסף, לרגולטורים יכולת לטרפד מהלכים. מחלוקת בין רגולטורים גם מקלה על המתנגדים שמוצאים בעלי ברית בממשלה. "הבעיות ברפורמות הן שהן נוטלות רנטות שיש לבעלי עניין לטובת הציבור", אמר בן בסט. "לדוגמה, היעדר תחרות בשוק הפיננסי גורם לכך שלבעלי הבנקים יהיו רווחים אסטרונומיים. תחרות תקטין את הרווחים ולכן הם התנגדו לכל הרפורמות שפיצלו מהם חברות בנות, קופות גמל או ייעוץ", הוסיף.



כתבי themarker חזרו בזמן ונזכרו ברפורמות, בהחלטות ובחוקים שממשלות ישראל בחרו להקפיא. אפשר רק לדמיין מה היה מצבנו אם הם היו מופשרים.