הדו"ח הסופי של ועדת ששינסקי: המדינה תשתתף בעלות היצוא של הגז והנפט

>> "זו לא התרככות; זו אולי התמתנות" - כך השיב השבוע שר האוצר, יובל שטייניץ, לשאלה מדוע ריככה ועדת ששינסקי את המלצות הביניים שפירסמה לפני כחודשיים. ואולם עיון מעמיק בדו"ח הסופי של הוועדה מגלה כי המלה "ריכוך" דווקא עושה חסד עם הצעדים שעשתה הוועדה לקראת היזמות בענף חיפושי הגז הטבעי והנפט, שכמה מהם כוללים הטבות ייחודיות לשותפות בקידוח לווייתן וליזמי הנפט.



הדו"ח הסופי של ועדת ששינסקי, שהוקמה כדי לבחון את המדיניות הפיסקלית של המדינת ישראל בתחום אוצרות הטבע, הפחית את נתח המדינה (government take - gt) מתגליות הגז והנפט. נתח זה, שלפי מסקנות הביניים הגיע לכ-60%-70% מרווחי הגז, ירד לטווח של 52% (במאגר קטן או רווחי פחות) עד 62% (במאגר גדול או רווחי במיוחד). הקיטון נבע בעיקר מהפחתת השיעור המקסימלי של ההיטל המגזרי על התגליות, מ-60% ל-50%. בנוסף, הדו"ח הסופי דוחה את גביית ההיטל ומבטיח פחת מואץ של 10% (לפחות) לשותפויות והכרה בעלויות המימון לצורך גביית ההיטל.







איתן ששינסקי. "הרככות" היא מילה מתונה לתיאור הצעדים לטובת החברות



"אף שהמערכת המוצעת היא הדרגתית באופן אינהרנטי בשל אופייה הפרוגרסיבי, הוועדה החליטה שאת המעבר יש לבצע באופן הדרגתי אף יותר, כדי לתת שהות לעוסקים בענף להיערך ליישום המערכת הפיסקלית החדשה", נימקה הוועדה הקלות אלה.



הדו"ח הסופי של הוועדה שב ומדגים כיצד הטבות המס שמהן נהנו חברות הגז עד כה - כמו ניכוי אזילה וניכוי התמלוגים מהבסיס החייב במס הכנסה - הפחיתו למעשה בתשלום המס מעבר לתמלוגים ששולמו בפועל. כלומר, בפועל לא קיבלה המדינה מאום עבור מכירת משאבי הטבע שלה.



הוועדה גם חזרה על הסבריה שלפיהם האפקטיביות של מערכת המיסוי הנוכחית בישראל אינה רק נמוכה - אלא שהחלק לו זוכה הציבור במדינת ישראל מתוך סך רווחי הגז הוא מהנמוכים בעולם. ואולם, הוועדה הפתיעה כשהעדיפה להשאיר את שיעור ה-gt בישראל בגבול התחתון של הממוצע העולמי הרלוונטי.



1. נתח המדינה בתגליות יישאר נמוך מהנהוג בעולם



ביקורת רבה הוטחה בדו"ח הביניים של הוועדה, שהתבסס על ממוצע gt של כ-70%, הנהוג במדינות העולם. הביקורת התייחסה לכך שהממוצע העולמי כולל מדינות רבות המשתייכות לעולם השלישי - על אף שמרבית המחצבים בעולם מצויים למעשה במדינות אלה.



בוועדת ששינסקי "התמתנו", כלשון השר, ובדקו את טווח ה-gt במדינות oecd, שנע בין 52% ל-55% בלבד. ואולם, ברשימה זו נכללות גם מדינות שבהן לא קיים כלל פוטנציאל נפט או גז טבעי, או שהיקף ההפקה בהן דל ביותר, כמו צ'כיה, יוון, אירלנד, פורטוגל, הונגריה ודרום קוריאה. בניכוי מדינות אלה, נטען בדו"ח, טווח ה-gt הממוצע ב-oecd הוא 55%-58%.



למעשה, גם טווח זה אינו ממצה לדעת הוועדה את הניתוח הנדרש, מכיוון שברשימה נכללות מדינות שאינן מממשות את המרבצים להפקה משמעותית. כשבוחנים את מדינות oecd שבהן כן מתקיימת פעילות חיפוש והפקה, ושהפוטנציאל המצרפי בהן גבוה מ-200 מיליארד מ"ק (bcm) של גז טבעי (לעומת 650 bcm בישראל), מגיעים לרשימה מצומצמת של מדינות שכוללת את אוסטרליה, קנדה, דנמרק, גרמניה, הולנד, נורווגיה, בריטניה, ארה"ב וישראל. טווח ה-gt הממוצע במדינות אלה, לא כולל ישראל, הוא 61%-65% - גבוה בכ-10% מהטווח עליו המליצה ועדת ששינסקי.



2. נתח המדינה במאגר תמר יסתכם ב-59% מההכנסות בלבד



הוועדה הקדישה פרק נרחב לסוגיית המימון של מאגר תמר, תוך שהיא מבהירה כי "כי אין בהמלצות כדי לפגוע ביכולת מימון פיתוח המאגר, במועד ובאופן הנדרש", מכיוון שהן כוללות הבטחה כי תזרים המזומנים הפנוי של מיזם הפקת גז או נפט בכל שנה ושנה בתקופת המימון יהיה גדול מהתזרים הנדרש להחזר החוב - לרבות התחשבות ביחסי כיסוי.



כיצד תתקיים הבטחה זו? הוועדה קבעה עבור המאגר "הוראות מעבר" ייחודיות, שמבטיחות בין היתר פחת מואץ של 15%. בנוסף דוחות ההמלצות את מועד החלת ההיטל המגזרי על תמר משמונה שנים לאחר תחילת ההפקה ל-10 שנים, ורק לאחר שהפרויקט ירשום תשואה פנימית (irr) של 15% במקום 12%. מטרה זו תושג באמצעות קביעת רף לכיסוי 200% מההוצאות (בניכוי תמלוגים והיטל) עד מועד גביית ההיטל (במקום 150% במסקנות הביניים).



למדרגה הגבוהה בהיטל - 50% מהרווח - יגיע המאגר רק לאחר 13 שנה במקום 12 שנה, באמצעות דחיית המדרגה עד כיסוי 280% מההוצאות, במקום 230% במסקנות הביניים. הוראות אלה מותנות אמנם בתחילת פיתוח המאגר עד ינואר 2014, ואולם מרגע שבו הושלכה ההטבה לזירה, סביר שתינתן גם במקרה של איחור קל.



"הוראות המעבר שנקבעו מביאות לכך שמימון פרויקט תמר יתאפשר באופן בו תוכנן מלכתחילה, ובכך תובטח יכולת פיתוחו המהיר של המאגר", הבהירה הוועדה, תוך שהיא פורשת את התזרים המצטבר החזוי בפרויקט ומוכיחה כי לא ייפגע במשך שמונה השנים הראשונות להפקה. להערכת הוועדה, ערך הגז במאגר מסתכם ביותר מ-130 מיליארד שקל (בערכים שוטפים ל-30 שנה), כשהשקעה ראשונית של 11 מיליארד שקל והשקעות של 5 מיליארד שקל בהמשך "יותירו ליזמים רווח ניכר".



אלא שמרוב תשומת לב ליזמים, כמעט ונשכח כי יישום הוראות המעבר יביא להפחתת שיעור ה-gt הכולל בתמר ל-43% בתקופת המעבר, ול-59% בלבד בסיכום חיי הפרויקט. שיעור נמוך מזה שייאלצו לשאת מאגרים מתחרים דוגמת לווייתן והבאים אחריו (אם יתגלו).



"הוועדה נקטה צעדים מרחיקי לכת לטובת העוסקים בענף, וזאת בכדי להבטיח מעל הנדרש כי ניתן יהיה להמשיך בתכניות הפיתוח של תגליות קיימות", טענה הוועדה. ולא הבהירה מדוע נדרשה להבטיח "מעל הנדרש".



3. לא ניהנה מהיצוא - אבל נשלם עליו



שאלה מרכזית עמה נדרשה ועדת ששינסקי להתמודד היא סוגיית המיסוי על גז או נפט מיוצא. במסקנות הביניים נקטה הוועדה בגישה שלפיה המדינה לא תסייע ליזמים במימון מתקני היצוא, אך גם לא תבקש חלק מהרווחים העודפים שיצבור היזם כתוצאה ממכירת הגז לחו"ל.



לפיכך קבעה הוועדה כי העלות הכרוכה בהקמת מתקני יצוא, כמו צינור הולכה תת-ימי לקפריסין, מצרים או יוון או הקמת מתקן ימי להנזלת הגז הטבעי (lng), לא תוכר לצורך חישוב ההיטל. כלומר, העלות של הקמת תשתיות יצוא אלה לא תנוכה מההכנסות המחושבות לצורך ההיטל, בניגוד להוצאות השוטפות או תשלומי תמלוגים.



הסיבה לכך, מן הסתם, היא שעלויות הקמת מתקנים אלה יסתכמו במיליארדי דולרים, וההכרה בהן עלולה למחוק את הכנסות המדינה מן ההיטל. מצד שני הציעה הוועדה כי ההיטל שייגבה לא יחול על רווחי היתר שירשמו חברות הגז ממכירת הגז, למשל לחו"ל. כלומר, ההיטל ימשיך להיגבות מהרווחים שמתבססים על מכירה תיאורטית של הגז המיוצא בשוק המקומי.



ואולם, בדו"ח הסופי רשמה הוועדה ריכוך מהותי נוסף גם בסעיף זה, תוך הפרת המשוואה עליה התבססה במסקנות הביניים. בעוד שהיא ממשיכה לשמור ידיה הרחק מרווחי היתר ביצוא, הסכימה הוועדה כי המדינה תכיר בעלות צינור הולכת גז ליצוא לצורך חישוב ההיטל. כדי "להחליק" סעיף זה בקלות, קבעה הוועדה כי ההכרה בעלות תהיה עד אורך צינור דומה לזה של צינור המונח לחופי ישראל - אף שאינו מונח לטובת השוק המקומי. זאת, אגב, מבלי שהוועדה קבעה השתתפות שוות ערך של המדינה בתקבולים העודפים מיצוא הגז.



4. המדינה תכיר גם בעלויות המימון



אחת הביקורות הקשות שהטיחו חברות הגז במודל הביניים של ועדת ששינסקי היתה התעלמותו מהוצאות המימון שלהן, וגריעתן מחישוב הוצאות הפיתוח והחיפושים בפרויקט. עמדתה המקורית של ועדת ששינסקי היתה כי די בכיסוי העלויות עד שיעור של 150% כדי לכסות גם על עלויות אלה.



ואולם, עם פרסום הדו"ח הסופי הוברר כי הוועדה התקפלה. בדו"ח מצוין כי לחישוב ההוצאות שנדרשות בכיסוי תתווסף גם "הכרה בעלויות מימון נורמטיביות בגין השקעות בשלב ההקמה". הכרה זו מקטינה משמעותית את סיכוני היזמים במקרה של עיכוב בלתי צפוי במהלך תקופת ההקמה (שייקר את עלויות המימון). לפיכך נקבע כי בכל שנה משנות ההקמה (ועד להפקה) תתווסף לעלויות ההקמה המוכרות מכפלת ריבית נורמטיבית משוקללת בהוצאה עד החישוב. ערך הריבית ייקבע בתחילת כל שנה בהסתמך על ממוצע ריבית הליבור בחצי השנה שלפני כן, בתוספת 3%.



5. ניכוי של 100 מיליון דולר לקודחי נפט



לא רק תמר ולווייתן זכו לסוכריות בדו"ח הסופי - אלא גם קידוחי הנפט. ועדת ששינסקי ספגה לפני חודשיים ביקורת כשלא הבחינה בין הפעילויות של קידוחי הנפט והגז, והחליטה להיעתר לדרישה זו בדו"ח הסופי.



תגליות נפט מובחנות מתגליות גז טבעי בשני מאפיינים: הצורך בכמה קידוחים סמוכים כדי לפתח באר נפט אחת, והשיעור הנמוך יחסית של עלויות ההון בקידוח נפט יבשתי למשל. לגבי הסוגיה הראשונה התירה הוועדה לשקלל קידוחים מאוחרים הסמוכים לשטח תגלית נפט תחת חבות אחידה בהיטל, ולא לחייב בו כל קידוח בנפרד. היתר זה תקף גם אם מדובר בקידוחים כוזבים. בנוגע לסוגיית עלויות ההון מציע המנגנון של ששינסקי פיצוי לקודחי הנפט: אפשרות להמיר את ההכרה הלא מנוצלת בעלויות אלה בהכרה נוספת של עד 100 מיליון דולר בעלויות החיפוש.



6. ההטבה שהמשקיעים הקטנים שכחו להזכיר



הוועדה עשתה צעד מהותי בהגנה על המשקיעים הקטנים, כשחייבה את השותף הכללי בשותפויות החיפושים (כלומר בעל ההון) לשאת בתשלום היטל מלא שינוכה מתמלוגי העל שהמשקיעים הקטנים מניבים לו. זאת, כשבעלי יחידות ההשתתפות עצמם יוכלו לנכות את תמלוג העל מהחבות בהיטל.



אם לא די בכך, יזכו המשקיעים הקטנים בשותפויות להמשיך ליהנות מהטבת מס ייחודית - שאותה טרחו להסתיר במהלך מאבקם בחודשים האחרונים. הטבה זו מאפשרת למשקיעים לנכות הפסדים שרשמו ביחידת ההשתתפות כנגד חבות אחרת במס מבלי למכור את היחידה - בניגוד לבעלי מניות, למשל, שרשאים לנכות הפסדים רק במקרה של מכירת המניה (ורישום הפסד הון).



7. תקציב החיפושים ינופח - וגם הפחת



במסקנות הביניים החליטה ועדת ששינסקי להגדיל מלאכותית את שיעור ההשקעות שאותן נדרשת המדינה לכסות - ובכך לדחות לפרק זמן נוסף את מועד החלת ההיטל. זאת, באמצעות הכרה בתשואה מוגברת על הוצאות החיפוש (uplift). כלומר, בחישוב חבות היזם בהיטל, המדינה תגדיל מלאכותית את סך הוצאות החיפוש עליהן דיווח. המקדם שבו בחרה הוועדה במסקנות הביניים היה פי 1.5, כלומר הכרה ב-150% מהוצאות החיפושים של היזם לצורך ההיטל. עם זאת, הדו"ח הסופי הגדיל מקדם זה לפי 2 מהעלות בפועל, תחת מגבלה לפיה כיסוי עלויות שמעבר ל-100 מיליון דולר יוגבל ל-15% מהוצאות הפיתוח.



את שאלת הפחת, עם זאת, הותירה הוועדה פתוחה במסקנות הביניים - וזו אמנם התבררה כסוכרייה. הפרויקטים העתידיים יזכו לפחת בשיעור 10% במקום 7% כיום, כך שבכל שנה יפחת שווי המאגר לצורכי מס ב-10% וכך יידרש בפחות מס. בנוסף, נקבע כי הפחת יהיה גמיש, כך שהיזמים יוכלו לגלגלו לשנים הבאות אם יהיה גבוה מההכנסות (כדי לא לרשום הפסד).



8. מה הסיכון האמיתי בקידוחי מים עמוקים?



אחד הנימוקים העיקריים שהעלו חברות הגז היה התעלמות הוועדה מהסיכון הרב שבענף, שבו היזמים מגיעים לתגלית רק אחת לכל 10 ניסיונות קידוח ואף יותר. לשם כך נעזרה ועדת ששינסקי במחקר בינלאומי מקיף שהצביע על כך שבעקבות שיפורים טכנולוגיים משמעותיים בשנים האחרונות, המידע המצוי בידי חברות הקידוחים לפני הקידוח מקנה כיום ודאות רבה יותר מבעבר באשר לסיכויי הצלחתו.



המחקר, שהתמקד בהסתברות להצלחה בקידוחי מים עמוקים, הראה כי בין 1993 ל-2002 עלה שיעור ההצלחה בקידוחים ל-31%. זאת, כאשר עלות השקעה בעריכת סקרים סיסמיים ופיתוחם נאמד ב-10-20 מיליון דולר לשטח רישיון, ועלות קידוח עומדת על 10-15 מיליון דולר בקידוח יבשתי ועל כ-100 מיליון דולר בממוצע בים. עלויות אלה, טוענת הוועדה, הן מזעריות ביחס לפוטנציאל ההכנסות העצומות מהקידוחים, וממילא מתאפשר בקיזוז כנגד חבות מקבילה במס.