הקרב האחרון של איגודי העובדים

>> 30 השנים האחרונות לא היו טובות לתנועת העובדים. שיעור החברות באיגודי הסחר במגזר הפרטי בארה"ב נפל משליש ב-1979 ל-7% בלבד כיום. בבריטניה הוא ירד מ-44% ל-15%. אין מדובר בתופעה אנגלו-סקסית בלבד: פחות מחמישית מהעובדים במדינות oecd משתייכים לאיגודים מקצועיים.



עם זאת, לסיפור הדעיכה הזה יש יוצא מן הכלל: המגזר הציבורי. במגזר הציבורי בקנדה עלה שיעור החברות באיגודים מ-12% ב-1960 ליותר מ-70% כיום. בארה"ב הוא עלה באותה תקופה מ-11% ל-36% (ראו תרשים). מספר העובדים המאוגדים במגזר הציבורי בארה"ב (7.6 מיליון) גבוה מזה של המגזר הפרטי (7.1 מיליון), אף כי מספר המועסקים במגזר הפרטי גבוה פי חמישה. ההשתייכות לאיגודים במגזר הציבורי גבוהה יותר משהיתה במגזר הפרטי בימי הזוהר של האיגודים, בשנות ה-50.

גם במדינות שבהן נרשמה ירידה בשיעור העובדים החברים באיגודים במגזר הציבורי, הוא התייצב ברמות גבוהות בהרבה מאלה של המגזר הפרטי. בבריטניה, שיעור ההשתייכות לאיגודים נפל בחדות מ-82% ב-1979, אך התייצב בסביבות 56% כיום. נתונים בינלאומיים אמינים הם קשים להשגה, אך מעדויות ממדינות רבות (בהן גרמניה ויפן) נראה כי הפער בין המגזר הציבורי לפרטי הוא פער ניכר, וכי הוא מתרחב והולך.



המעמד הבינוני שולט באיגודים



ההבדל בין המגזר הפרטי לציבורי שינה את אופיה של תנועת איגודי העובדים. בשנות ה-50 הורכבו האיגודים מבני מעמד הפועלים, רובם גברים שעזבו את בית הספר בגיל 16, עם נטיות שמאליות מבחינה כלכלית אך ימניות בסוגיות חברתיות. כיום המעמד הבינוני שולט באיגודים: יותר מרבע מחברי האיגודים בארה"ב מחזיקים בתואר אקדמי, והאיגודים עצמם נהפכו לליברליים יותר בסוגיות חברתיות וסביבתיות.



שינוי זה יצר מתחים בין המגזר הציבורי לפרטי. המגזר הפרטי נשלט על ידי תחרות וטלטלות. שכר מבוסס ביצועים הוא הנורמה, ופיטורים הם תופעה נפוצה. המגזר הציבורי, לעומת זאת, הוא אי של ביטחון ויציבות. רבים מחזיקים במשרות לכל החיים וכמעט שלא נעשה שימוש במדדי ביצועים. התוצאה פרדוקסלית: העובד הציבורי הממוצע נמצא במצב טוב יותר מאלה שאותם הוא אמור לשרת, והפער התרחב במהירות בעשור האחרון. בארה"ב השכר וההטבות במגזר הציבורי צמחו בשיעור כפול לעומת המגזר הפרטי.



ואולם כעת, כשמשבר החובות הממשלתיים מאלץ את הממשלות להפחית בחדות את גירעונותיהן, הפערים בתנאים בין המגזר הציבורי לפרטי שחקו את האהדה שהיתה נתונה בעבר לעובדי המגזר הציבורי. בכתבה זאת נבחן את עתיד איגודי העובדים. ואולם ראשית ננסה לענות על שתי שאלות: כיצד הצליחו האיגודים במגזר הציבורי לצבור כוח רב כל כך, וכיצד השפיע כוחם על אופי העבודה במגזר הציבורי?



מכונות פוליטיות משומנות



האיגודים במגזר הציבורי נמנים על קבוצות העניין החזקות בעולם. רבים מהם נהנים ממספר חברים גבוה וכיסיהם עמוקים למדי: התאחדות המורים האמריקאית הלאומית, איגוד המורים המרכזי בארה"ב, מתגאה ב-3.2 מיליון חברים, תקציב שנתי של יותר מ-300 מיליון דולר ומסורת של אקטיביזם פוליטי. אך השפעת האיגודים אינה מסתכמת בכך. במדינות רבות מחזקים האיגודים את מפלגות השמאל. בבריטניה אד מיליבנד, מנהיג מפלגת הלייבור, חב את משרתו לקולות איגודי העובדים. באמריקה אנדי סטרן, ראש איגוד עובדי מגזר השירותים הבינלאומי, היה האורח שרשם את מספר הביקורים הגדול ביותר בבית הלבן בששת החודשים הראשונים לכהונת הנשיא, ברק אובמה.



איגודי המגזר הציבורי נהנים מיתרונות שמתחריהם במגזר הפרטי יכולים רק לחלום עליהם. כספקי שירותים חיוניים מונופוליסטיים, הם יכולים להשבית ערים שלמות. כמכונות פוליטיות משומנות, הם יכולים לסייע לבחור את האנשים שיושבים מולם סביב שולחן הדיונים.



דניאל דיסלבו, שחיבר מאמר מצוין על איגודי העובדים במגזר הפרטי בארה"ב, מצביע על כך שהפדרציה האמריקאית לעובדי מדינות, מחוזות ועיריות (afscme) היתה התורמת הגדולה ביותר לקמפיינים פוליטיים בין 1989 ל-2004. הוא מציין גם שלהשפעה זו יש משקל מכריע יותר בקמפיינים מקומיים, שבהם מספר המצביעים קטן יותר מאשר בקמפיינים ארציים.



גם במקרים שבהם הם לא מצליחים לבחור מועמד "משלהם", האיגודים במגזר הציבורי לא מתקשים להתנהל מול הפוליטיקאים. הבוסים במגזר הפרטי רגילים להתנהל בקשיחות מול האיגודים, משום שהם יודעים שהם עלולים להגיע לפשיטת רגל אם לא יעשו זאת. לפוליטיקאים אין צורך במשמעת דומה: הם תמיד יכולים להעלות מסים או ללוות מדורות העתיד.



פוליטיקאים שקראו תגר בפני האיגודים לעתים קרובות התחרטו על כך. מושל קליפורניה לשעבר, ארנולד שוורצנגר, נשבע להילחם באיגודים בזירת דעת הקהל, אך הפסיד. פוליטיקאים ניסו לנקוט גישה עקיפה יותר, אך גילו שכשהשירותים הציבוריים מושבתים, האשמה מוטחת בהם.



כלכלנים עדיין חלוקים בדעותיהם לגבי ההשפעה שיש לאיגודים במגזר הציבורי על השכר. נתוני הלשכה האמריקאית לסטטיסטיקה של העבודה תומכים בטיעון השמרני, לפיו האיגודים השתמשו בכוחם כדי לזכות בתוספות שכר משמעותיות: העובדים במגזר הציבורי מרוויחים, בממוצע, שליש יותר מעמיתיהם במגזר הפרטי. כלכלנים הנוטים לשמאל משיבים כי העובדים במגזר הציבורי הם, בממוצע, משכילים יותר. אך בין אם מדובר בטיעון צודק או לא, שלושה הבדלים נראים ברורים: האיגודים צימצמו את הבדלי השכר במגזר הציבורי, הם הצליחו להשיג תנאים מעולים עבור חבריהם, והם הגנו על עובדים בעלי ביצועים חלשים מפני פיטורים.



הבדלי השכר במגזר הציבורי קטנים למדי. עובדים בדרג נמוך, כמו מזכירות, זוכים בדרך כלל לשכר טוב יותר לעומת המקבילים שלהם במגזר הפרטי; בעוד שהעובדים בדרגים הגבוהים יותר זוכים לשכר יחסי נמוך יותר. מצב זה מקשה לא רק על משיכת עובדים מצטיינים למגזר הציבורי, אלא גם על שיפור הסטנדרטים במערכת על ידי פעולות כמו מינוי מנהלי בתי הספר מצטיינים לפיקוח על מספר גדול של בתי ספר.



במקביל, הטבות השכר נדיבות יותר במגזר הציבורי. הממשלות נוטות להטיל על עובדיהן עומסי עבודה נמוכים ופנסיות נדיבות כדי לפצות על השכר הנמוך (שנובע כמובן מתקציביהן השוטפים). בארה"ב מלמדים המורים 180 ימים בשנה בלבד. בברזיל זכאים המורים ל-40 ימי חופש בשנה - מתוך 200 ימי עבודה - בתשלום מלא וללא צורך בהסבר. מהפכת הפנסיה התקציבית (בניגוד לצוברת) ששטפה את המגזר הציבורי, בקושי חילחלה למגזר הפרטי: 90% מעובדי המדינות והממשל המקומי בארה"ב נהנים מפנסיה תקציבית, לעומת 20% מהעובדים במגזר הפרטי.



הפנסיות הנדיבות הביאו למגיפת פרישות מוקדמות. בברזיל יכולים עובדי המגזר הציבורי לצאת לגמלאות בשכר מלא לאחר 35 שנות עבודה (30 אצל נשים), והמורים יכולים לפרוש לאחר 30 שנה (25 אצל נשים). התוצאה היא שהוצאות הפנסיה של ברזיל ביחס לתמ"ג גבוהות כמו בבריטניה (12%), אף שהאוכלוסייה בה צעירה בהרבה. בפולין, חיילים ושוטרים יכולים לפרוש לגמלאות לאחר 15 שנה בלבד, וגמלאים בני 33 אינם מחזה נדיר. הוסיפו לכך את העובדה שכל עובד במגזר הציבורי יכול להתחבא מאחורי כוחו של האיגוד כדי לנצל לרעה את המערכת - 82% משוטרי התנועה בקליפורניה מגלים פציעה שגורמת לנכות כשנה לפני הפרישה שלהם - ותקבלו מערכת שלא מתפקדת היטב.



האיגודים יצרו מצב שבו כמעט בלתי אפשרי לפטר עובדים לא כשירים. ביוון יש חוק שאוסר לפטר עובדי ממשלה על רקע ביצועים חלשים. במדינות אחרות המצב דומה, גם אם אינו מוגדר כחוק. מרי ג'ו מקגראת, עורכת דין מקליפורניה, אומרת כי "להיפטר ממורה בעייתי זו משימה מורכבת לא פחות מלהרשיע את או.ג'יי סימפסון". בעשור שבין 2000 ל-2010 הוציאה מחלקת החינוך בקליפורניה 3.5 מיליון דולר בניסיון להיפטר משבעה מתוך 33 אלף המורים שלה, והצליחה רק בחמישה מקרים. מדובר בבעיה בינלאומית.



חדר הגומי של המורים



בעיית חוסר כשירות העובדים הולידה אמרות שפר רבות. הברזילאים מתלוצצים על כך שעובד במגזר הציבורי מגיע ליומו הראשון בעבודה, תולה את מעילו על הכיסא, ולא נראה יותר לעולם. היוונים נוהגים לומר כי יש לשים את העובדים הלא כשירים "במקרר", כלומר למצוא להם עבודה מפוברקת. בצרפת הביטוי הוא "לשים בארון". האמריקאים מדברים על "ריקוד הלימונים" - הנוהג להעביר מורים גרועים לבתי ספר חדשים במקום לפטרם. ביטוי אמריקאי נוסף הוא "חדר הגומי", שבו מורים בלתי כשירים או כאלה שעברו על החוק מקפצים, במשך שנים, בשעה שהמנהלנים והאיגודים מתמקחים על עתידם.



השפעת האיגודים משנה גם את גודלו ואופיו של המגזר הציבורי. איגודים במגזר הפרטי למדו לרסן את הדרישות להגדלת כוח האדם: הם מבינים שמספר עובדים גדול יותר עלול להפחית את השכר של שאר החברים באיגוד, ושעלויות העסקה גבוהות יותר עלולות להוביל לפשיטת רגל של המעסיק. ואולם האיגודים במגזר הציבורי לא יודעים שובע בדרישות להגדלת המשאבים ומצבת כוח האדם, שבתורם מגדילים את מספר החברים ואת הכנסות האיגודים.



ההצלחה הדרמטית ביותר של האיגודים היתה בבריטניה. כשמפלגת הלייבור החדשה, בגיבוי האיגודים, עלתה לשלטון ב-1997, היה התקציב הציבורי כמעט 40% מהתמ"ג. כשעזבה הממשלה את השלטון, היה התקציב הציבורי כמעט 50% מהתמ"ג (בין היתר, למען ההגינות, כתוצאה מהמיתון), ומיליון עובדים היתוספו לרשימת מקבלי השכר במגזר הציבורי.



איגוד הסוהרים בקליפורניה היה אחד התומכים הגדולים בהקשחת הענישה הפלילית. כתוצאה ממדיניות זו, נרשם גידול דרמטי הן בגודל מערך בתי הסוהר במדינה (מ-12 בתי סוהר ב-1980 ל-33 ב-2000) והן בשכר שמקבלים אנשי הצוות (סוהר השתכר ב-2006 70 אלף דולר בשנה כשכר בסיס ו-100 אלף דולר עם שעות נוספות). ואולם איגודים במגזר הציבורי יכולים לשגשג פשוט על ידי התנגדות לשינוי: מספר העובדים במגזר הציבורי בבאפלו, ניו יורק, היה זהה ב-2006 למספרו ב-1950, למרות העובדה שהעיר איבדה מחצית מאוכלוסייתה.



האיגודים במגזר הציבורי משלבים תמיכה בהוצאות גדולות יותר והתנגדות נחרצת לנשיאה באחריות. כמעט בכל מקום הם התנגדו לתחרות, לשקיפות ולשכר גמיש. איגודי המורים פעלו כשומרי הסף האחרונים של מאבק זה. בפולין הם נלחמים נגד הניסיונות להגדיל את שבוע העבודה (שמסתכם כיום ב-18 שעות בלבד). במדינת סאו פאולו בברזיל, אירגנו המורים צעדות מחאה גדולות נגד ניסיונות הממשלה לקשר בין קידום לביצועים, ולהפחית את מספר ימי החופש שהם יכולים לקחת ללא התראה. ביוון הם נלחמו בזה אחר זה בארבעה שרי חינוך ממפלגות שונות, שניסו לייסד מערכת להערכת ביצועי המורים. בבריטניה הם מנסים לבטל את בתי הספר "החופשיים", שאותם ניתן להקים מחוץ לשליטת הרשות המקומית. בארה"ב הם נלחמו בעוז נגד בתי הספר הפרטיים (שלא מחויבים לכללי האיגודים לגבי שכר וקידום) ותוכניות מלגות (שמעניקות להורים זכות בחירה).



איגודי המורים יכולים להתגאות בעבר מרשים של התנגדות לרפורמות. כשמרייטה ג'יאנקו, שרת החינוך של יוון, עמדה על דרישתה להרחיב את אחריות המורים, היא הפסידה את כיסאה בבחירות שלאחר מכן. מישל רי, האחראית על החינוך בעיר וושינגטון, סגרה בתי ספר כושלים, פיטרה יותר מ-200 מורים ומנהלים לא יעילים, ותמכה בשכר המבוסס על תוצאות. ואולם האיגודים נלחמו בה לכל אורך הדרך, והשתמשו בכוחם כדי להיפטר ראשית מפטרונה, ראש העיר, ולאחר מכן להביא להתפטרותה.



בלתי אפשרי לחשב את עלות חוסר הגמישות של האיגודים. ואולם מחקרים שפורסמו באחרונה מספקים כמה מדדים. פוליסי אקסצ'יינג', צוות חשיבה שמרני בריטי, מצא כי אנשים במגזר הפרטי בבריטניה עובדים במהלך חייהם 23% יותר שעות מאשר עמיתיהם במגזר הציבורי, בגלל השביתות במגזר הציבורי, ימי המחלה והפרישה המוקדמת לגמלאות. ברי בלוסטון, כלכלן שמאלני, חישב כי מחיר השירותים הציבוריים בארה"ב עלה ב-41% בתקופה שבין 2000 ל-2008, בשעה שמחיר השירותים הפרטיים עלה ב-27%. אריק הנושק, כלכלן באוניברסיטת סטנפורד, טוען כי החלפת 5%-8% מהמורים בעלי הביצועים החלשים ביותר בארה"ב במורים בעלי ביצועים ממוצעים, תקפיץ את ארה"ב מתחתית טבלת הדירוג הבינלאומי במתמטיקה ובמדעים אל אחד המקומות המובילים.



נוקשות המגזר הציבורי לא פוגעת רק באיכות השירותים - היא גם מונעת חדשנות. במגזר הפרטי, חברות חדשניות מתנסות דרך קבע במודלים עסקיים חדשים, מודדות את הצלחתן ומרחיבות את השימוש במודלים המוצלחים. ואולם בכל מקום שבו ניסו מנהלים במגזר הציבורי לעשות זאת - האיגודים התנגדו לכך. בצרפת חסמו האיגודים כל ניסיון להגמיש מעט את מערכת החינוך במדינה, ולמעשה לכל ניסיון לשנותה.



רק גרמניה מספקת שביב תקווה. שם, אף שכ-60% מעובדי המגזר הציבורי מאוגדים, העלאות השכר במגזר הציבורי פיגרו אחר העלאות השכר במגזר הפרטי. ואף שעובדי ממשלה, שמהווים כמעט מחצית מעובדי המגזר הציבורי, נהנים הן מתוכניות פנסיה מיוחדות והן מביטחון תעסוקתי, הם לא מורשים לשבות. אכן, הרעיון של פתיחה בשביתה בשל סיבות פוליטיות הוא כמעט בלתי נתפש עבור עובדי המגזר הציבורי בגרמניה.



הקרב על העתיד



האיגודים במגזר הציבורי ניצבים כעת בפני האתגר הגדול ביותר בהיסטוריה שלהם. ממשלות כמעט בכל מקום - בייחוד בעולם העשיר - נאלצות לקצץ בתקציבים הציבוריים. ממשלות רבות (לדוגמה באירלנד, ביוון ובספרד) מקצצות בשכר במגזר הציבורי. אחרות (לדוגמה ביפן ובארה"ב) הקפיאו את השכר. יוון העלתה את גיל הפרישה מ-58 ל-63 ואיפשרה פיטורי עובדים במגזר הציבורי. בריטניה הקטינה את תקציב משרדי הממשלה בכרבע, ובוחנת מחדש את הפנסיות.



כמה מושלים רפובליקאים בארה"ב להוטים להפוך את המאבק קצר הטווח על השכר וההטבות לקרב גדול יותר, בנוגע לכוח של האיגודים. כריס כריסטי מניו ג'רזי וטים פולנטי ממינסוטה יצאו בלהט נגד המעמד החדש ו"עתיר הזכויות" של עובדי המגזר הציבורי. האם הציבור נועד לשרת את עובדי המגזר הציבורי או שמא עובדי המגזר הציבורי נועדו לשרת את הציבור?, הם שואלים



גם מהצד השמאלי של המפה הפוליטית נשמעים קולות דומים. אנדרו קואומו, המושל הדמוקרטי הנכנס של ניו יורק, מאיים כי יפעל נגד איגודי העובדים במגזר הציבורי אף שהם מהווים מרכיב חשוב בבסיס הבוחרים שלו. דיוויס גוגנהיים, במאי סרטים ליברלי שבין היתר ביים את "אמת מטרידה", בכיכובו של אל גור, מתח ביקורת נוקבת על איגודי המורים בסרטו "מחכים לסופרמן", שבו טען כי הם מנציחים מערכת שבורה. הוא הציג את רנדי ויינגרטן, ראש פדרציית המורים האמריקאית, כ"מעין מפלצת שטנית מעלה קצף", כפי שתאר זאת המגזין "וראייטי".



האיגודים הגיבו על ידי הכרזת מלחמה על הממשלות המקצצות בתקציבים. הם אירגנו שביתות והפגנות. מיליוני עובדים צרפתים יצאו לרחובות במחאה על תוכניתו הצנועה של הנשיא, ניקולא סרקוזי, להעלות את גיל הפרישה בשנתיים. מאות אלפי אנשים יצאו להפגין באירלנד וביוון נגד צעדי הצנע. עובדי הרכבת התחתית של לונדון שיתקו שוב ושוב את התחבורה בעיר. אך זו רק ההקדמה. איגודים ברחבי אירופה הבטיחו שביתות ב-2011 בהיקף שלא נראה מאז שנות ה-80 של המאה הקודמת.



העובדים במגזר הציבורי יגלו כנראה שלא קל לנצח במאבקים האלה. הם לא זכו להצלחה רבה בגיוס הזעם הציבורי, בהתחשב בהיקף הקיצוצים. הם גם לא רשמו לזכותם הישגים מיוחדים: ממשלות יוון ואירלנד יישמו את תוכניות הצנע שלהן וסרקוזי העלה את גיל הפרישה. האיגודים מגלים גם שאנשים רבים במגזר הפרטי מתייחסים לעמיתיהם במגזר הציבורי כאל אליטה בעלת זכויות יתר. עובדי הציבור בספרד נדהמו לגלות עד כמה מועטה התמיכה בהם, כשהפגינו ביוני שעבר נגד קיצוץ של 5% בשכרם. מסקר שפורסם באחרונה עולה כי 65% מאזרחי יוון רוצים שעובדי המגזר הציבורי יאבדו את הביטחון התעסוקתי שלהם.



הלחץ לייעל את המגזר הציבורי צפוי להימשך בשנים הקרובות. רמת החוב במדינות oecd צפויה לעלות ל-120% מהתמ"ג עד 2014, עקב הזדקנות האוכלוסייה והצטברות ההתחייבויות הקיימות, שחלקן נוצר עקב התיאבון חסר הגבולות של המגזר הציבורי לפנסיות. ג'ושוע ראו, ממכון קלוג לניהול באוניברסיטת נורתווסטרן, סבור כי שבע מדינות אמריקאיות ימצו עד תום את משאבי הפנסיות שלהן עד 2020.



תהיה זו טעות להתעלם מאיגודי העובדים במגזר הציבורי. הם מתמחים בהטיית תשומת הלב משאלות אסטרטגיות לשאלות טקטיות. אין ספק כי האיגודים יפסידו חלק מזכויות היתר שלהם בשנים הקרובות - היקף משבר החובות יגרום לכך באופן בלתי נמנע. ואולם האם לממשלות יהיה אומץ לטפל בשורשי הבעיה (כמו הפנסיות) במקום להתייחס רק לבעיות המשניות (כמו השכר)? אם ברצונן להכריז ניצחון במאבק הקרוב, עליהן לא רק לשקם את תקציביהן. הן צריכות גם להפיח רוח של חדשנות באיש השמן.