ממשלת ישראל אינה ערוכה פיננסית להתמודדות עם רעידת אדמה ענקית - זוהי המסקנה העולה מעבודה מקיפה שהכינה המועצה הלאומית לכלכלה, בראשותו של יוג'ין קנדל, לפי הזמנתו של סגן שר האוצר, איציק כהן. מהעבודה עולה כי ההיערכות הפיננסית של ישראל לרעידת אדמה ענקית היא קוטבית מאוד: מחד גיסא, הציבור והמגזר העסקי מכוסים בשיעורי ביטוח גבוהים יחסית, מאידך גיסא, בכל הקשור להיערכות הפיננסית של המדינה לגבי נכסי הציבור שבבעלותה שורר כאוס מוחלט. את העבודה הכין מוריס דורפן מהמועצה הלאומית לכלכלה. ראש הממשלה וסגן שר האוצר צפויים להביא את המלצות העבודה לאישור הממשלה בתוך כמה שבועות.
מטרת העבודה היא להכין את ישראל פיננסית לרעידת אדמה גדולה במיוחד, כזו המתרחשת אחת ל-250 שנה ופחות מכך, בדומה לרעידת האדמה שהרסה את העיר צפת בתחילת המאה ה-19, ואשר המאפיין אותה הוא נזק רחב היקף בכל המדינה בו-זמנית. היקף כה נזק רחב מחייב את המדינה להיערכות מיוחדת: לא רק שהנזק הפיזי המיידי צפוי להיות עצום, אלא שהמדינה תצטרך במקביל להתמודד עם נזקים משניים (כמו גל צפוי של גניבות, הוצאות בריאות וביטוחי חיים), וזאת בשעה שכל מקורותיה צפויים להצטמצם משמעותית. רעידת אדמה כה גדולה עלולה לפגוע קשות במערכת הבנקאות, בשוק ההון, להביא להאטה בפעילות הכלכלית ולצניחה בהכנסות ממסים, וכן לגרור פיחות חד בשל האי-ודאות הכלכלית והצורך לייבא חומרי גלם בהיקף גדול לתוכנית השיקום. ההיערכות הפיננסית-כלכלית לקראת רעידת אדמה ענקית (או אסון אחר בקנה מידה לאומי) היא קריטית ליכולת לשקם את המדינה, ולהשיב לה את איתנותה הכלכלית בהקדם האפשרי. הניסיון בעולם מלמד כי מדינות שהיו ערוכות היטב מבחינה פיננסית לרעידות אדמה, הצליחו להשתקם במהירות יחסית - כך צ'ילה, למשל, שספגה רעידת אדמה ענקית של 8.8 בסולם ריכטר לפני פחות משנה, הצליחה להשתקם במהירות.
ניחושים פרועים
כיום ההערכה המקובלת היא כי הנזק הצפוי מרעידת אדמה ענקית ינוע בין 25 ל-50 מיליארד דולר. אלא שההערכה הזאת היא ניחוש פרוע בלבד - אין שום מסד נתונים שעליו היא מתבססת. הסיבה לכך היא שממשלת ישראל אינה יודעת מהו היקף הנכסים שבבעלות המבוטח בביטוח בפני רעידות אדמה, מהו ערך הבנייה מחדש (כינון) של אותם נכסים או אפילו מהם הנכסים שבבעלותה. לכן, ההמלצה העיקרית של המועצה הלאומית לכלכלה היא להקים צוות בראשות החשב הכללי ובהשתתפות כל משרדי הממשלה הרלבנטיים, במטרה למפות את הנכסים הממשלתיים החשופים לרעידות אדמה, ולהביא אומדן להיקף הנזק שמדינה עלולה להצטרך להתמודד אתו במקרה של רעידת אדמה ענקית.
בשל גודלו של הנזק הצפוי, ברור שלא ניתן להיערך לו עם כיסוי ביטוחי מלא. ההיערכות, לכן, צריכה להתבסס על שלושה רבדים: ספיגת החלק הראשון של הנזק על ידי תקציב המדינה השוטף ("השתתפות עצמית"); ספיגת החלק העיקרי של הנזק על ידי רזרבות שהמדינה תצבור לעצמה כנראה בדרך של הקמת קרן הון לצורך זה (למעשה, מדובר בפיזור הנזק בין הדורות - הדור שבתקופתו מתרחש האסון נהנה מחסכונות שצברו הדורות הקודמים); וספיגת החלק האחרון של הנזק על ידי חברות ביטוח מחו"ל (ביטוח משנה). המועצה הלאומית לכלכלה מעריכה, כי תקציב המדינה יוכל לשאת בנזקים של עד 10 מיליארד דולר. נזקים שבין 10 ל-25 מיליארד דולר יהיו חייבים להיות ממומנים באמצעות קרן יעודית. נזקים כבדים מ-25 מיליארד דולר ימומנו כבר על ידי ביטוח משנה.
החלק העיקרי של הנזק, לפיכך, יצטרך להיות ממומן על ידי קרן יעודית לצורך זה. לשם כך, ממליצה המועצה לכלכלה על הקמת קרן ממשלתית לכיסוי נזקי רעידות אדמה (Sovereign Fund). הקרן תצבור את נכסיה מהכנסות חד-פעמיות של הממשלה, כמו תמלוגי הגז, או באמצעות גיוס חוב לשם כך, באמצעות איגרות חוב מיוחדות הנקראות אג"ח קטסטרופה (Cat Bonds). מדובר באיגרות חוב המשלמות ריבית גבוהה באופן שוטף, אבל במקרה של רעידת אדמה הן חדלות לשלם בכלל, ונהפכות מהלוואה למענק.
הקרן הממשלתית תוגדר כקרן לכיסוי רעידות אדמה בלבד, ולא ניתן יהיה להשתמש בנכסיה לכל מטרה אחרת. בנוסף, השימוש בה יוגדר רק למקרה של רעידת אדמה גדולה מאוד - כלומר, שהיקף הנזק הוא יותר מסף מסוים, שיקבע בחקיקה. כדי שהקרן לא תיפגע בעצמה מרעידת האדמה, כל נכסיה יושקעו בחו"ל.
ההערכה היא כי במסגרת ההיערכות של ישראל להקמת קרן חיסכון לאומית, שאליה יופנו כספי תמלוגי הגז, יקבע כי הרובד הראשון של קרן כזו יוקדש לכיסוי רעידות אדמה.
45% מבעלי הדירות אינם מבוטחים
כיום יש לממשלה ביטוח חיצוני (ביטוח משנה) על נכסים ממשלתיים, אבל בהיקף נמוך בלבד - 11.3 מיליארד שקל, הרבה פחות מהנזק הצפוי של 25-50 מיליארד דולר. בנוסף, לחברות הממשלתיות השונות יש ביטוח רעידות אדמה, אבל הביטוח הזה נעשה באופן אקראי: כל חברה לעצמה, ולרוב בסכומים נמוכים בהרבה מהנדרש. היקף הביטוח בחברת החשמל, למשל, הוא מיליארד דולר; במקורות 700 מיליון דולר; ובמע"צ - 2.5 מיליארד שקל. לפי הערכות, היקפי ביטוחים אלה נמוכים בכ-80% מההיקף הדרוש.
בנוסף, ברשויות המקומיות אין מידע על היקף הביטוח, אם בכלל. ההערכה היא כי מרבית הרשויות נמנעות מלבטח את מבני הציבור שלהן, בהנחה שאם תתרחש רעידת אדמה, תקציב המדינה הוא שיצטרך לכסות את הנזקים. ההמלצה של המועצה, לכן, לאחר שיערך סקר נכסים, היא לקבוע אמות מידה לחובת ביטוח לכל הסקטור הציבורי - ממשלה, חברות ממשלתיות ורשויות מקומיות.
תמונת המצב שונה כשמגיעים לבחון את היערכות הסקטור הפרטי: מתברר ששם היקף הכיסוי הביטוחי הוא מהגבוהים בעולם. שיעור הכיסוי של המגזר העסקי הוא כנראה מצוין, ולא צפויות בו כמעט בעיות. בנוגע לדירות פרטיות - ל-55% מבעלי הדירות יש ביטוח רעידת אדמה, שהוא רכיב מובנה בתוך המשכנתא שלהם. מדובר בשיעור כיסוי ביטוחי גבוה, אבל גם הוא רחוק מלהספיק: לא רק ש-45% מבעלי הדירות אינם מבוטחים כלל, אלא שגם הביטוח של השאר הוא לרוב ביטוח מבנה ללא תכולה. זאת ועוד, מאחר שמרבית הבתים בישראל משותפים, הרי שבנייה מחדש של בית משותף מותנית בכך שלכל השכנים יש מקורות כספיים (ביטוח) לממן בנייה כזו - וזה כנראה רחוק מלהיות המצב.
גרוע עוד יותר, קיים חשש כבד אם גם ל-55% מבעלי הדירות המבוטחים יהיה מי שישלם, מאחר שלא בטוח כי חברות הביטוח הישראליות תשרודנה רעידת אדמה ענקית. בדיקת המועצה לכלכלה העלתה כי שיעור הרזרבות שחברות הביטוח הישראליות מחזיקות למקרה של רעידת אדמה הוא גדול במונחים עולמיים. המועצה מניחה כי רעידת אדמה עם היקף נזק של עד 10 מיליארד דולר לא תסכן את איתנות חברות הביטוח. ואולם, אם היקף הנזק יהיה גבוה מ-10 מיליארד דולר, "קיימת סבירות נמוכה לכך שלפחות חלק מחברות הביטוח עלולות להיקלע לסכנה של חדלות פירעון".
מה שמחריף את הסכנה הזאת הוא העובדה כי הרזרבות של חברות הביטוח מושקעות כמעט כולן בשוק ההון הישראלי, והן עלולות לאבד משמעותית מערכן ביחד עם ירידות כלליות שיהיו בבורסה. "חברות הביטוח חשופות למשק הישראלי בהיקף רחב מהצפוי", מזהירה המועצה, שמזכירה כי בנוסף לביטוח רעידות אדמה, תצטרכנה חברות הביטוח לשלם גם ביטוחי בריאות וביטוחי חיים בהיקף רחב.
לכן ממליצה המועצה למפקח על הביטוח לבדוק את עמידות ההון של חברות הביטוח, וכן את היכולת לשחרר חלק מההון הצבור על ידן במקרה של רעידת אדמה קשה.
איתנותן של חברות הביטוח היא קריטית, מאחר שמרבית ביטוחי הדירות נקנו במסגרת הלוואה משכנתא. לכן, בעלי דירות עלולים למצוא את עצמם עם משכנתא על דירה שאינה קיימת יותר, בלי ביטוח שיכול לסייע להם לבנות את הדירה מחדש, ובשל כך - גם בלי יכולת לקבל משכנתא חדשה לשם בניית הדירה מחדש. במקרה כזה, העזרה תהיה חייבת להגיע מהמדינה, שתצטרך להעמיד כלים למשכנתאות מסובסדות בהיקף רחב כדי לאפשר שיקום של הדירות שנהרסו. המועצה ממליצה על היערכות של האוצר ובנק לישראל לשם העמדת אשראי מסובסד כזה בהיקף גדול.
בנוסף, היא ממליצה על היערכות של משרדי הפנים והמשפטים כדי לאפשר בנייה מחדש של בתים משותפים, גם אם לא לכל השכנים יש מקורות להשתתפות בבנייה מחדש, וכן הכנה מראש של תוכניות בנייה לשיקום מחדש של מרכזי הערים.