>> מדינת ישראל ממשיכה לקדם את מדיניות ההפרטה - כולל בתחומים שנחשבים לתחומי אחריות מובהקים שלה, כמו ביטחון, כליאה בבתי סוהר או אפילו שירות המדינה - בניגוד למדינות מערביות רבות, ששוקלות מחדש את השיטה בעקבות המשבר הכלכלי של 2008-2009; גם התחום החברתי הרגיש ביותר, רווחה וביטחון סוציאלי, חשוף למהלכי מיקור חוץ אינטנסיביים ביותר - אלה הן חלק ממסקנות דו"ח חדש של המרכז לצדק חברתי של מכון ון ליר שפורסם השבוע.
מדובר בדו"ח ראשון מסוגו המתייחס ל-30 מעשי וכוונות ההפרטה ולשני מהלכי ההלאמה שנעשו בישראל על ידי הממשלה ב-2010.
המחקר כולל כ-20 חוקרים, עם ועדת היגוי של מומחים בתחומי המשפט, מדע המדינה, כלכלה ומדיניות ציבורית. לדעת כותבי הדו"ח, "הפרטה היא הרפורמה המשמעותית, המקיפה והעקבית ביותר במערכת הפוליטית המינהלית בישראל מאז אמצע שנות ה-80. היא מתבצעת הלכה למעשה במשך תקופה ארוכה בלא תלות בזהות המנהיג או המפלגה שבשלטון. למרות זאת, נושא הרפורמה לא נבדק ולא הוערך באופן שיטתי, לא ברמת המקרו - ההשפעה הקריטית המצטברת על החברה והכלכלה בישראל; ולא ברמת המיקרו - הכדאיות של ההפרטות שנעשו".
מחברי הדו"ח מציינים כי "כמו במדינות רבות, מדיניות ההפרטה בישראל, הן הגלויה והן הסמויה (זו שאינה נעשית בהחלטה מפורשת אלא באמצעות קיצוצים וצמצומים בשירותים הציבוריים) התבססה על ההנחה שהמדינה אינה יודעת לנהל. בהתאם להנחה זו, על המדינה להעביר כמה שיותר שירותים לשוק הכלכלי הפרטי, כלומר לניהול עסקי, לרבות בתחומים הקלאסיים כמו ביטחון, כליאה בבתי סוהר או אפילו שירות המדינה עצמו.
"המשבר הכלכלי העולמי של 2008-2009 חשף את הבעיות המבניות של השוק הכלכלי, ובכללן הפגמים ביכולת המדינה לפקח עליו כהלכה. המדינה נקראה להציל חלקים חשובים בשוק הפרטי, לרבות ארגוניים שהופרטו. במדינות רבות החל תהליך של חשיבה מחודשת על נושא ההפרטה. שאלות על ריכוז ההון בידי המעטים, פערים חברתיים, אי-שוויון והסכנה לסולידריות החברתית החלו חודרות בהדרגה לשיח הציבורי".
"זכויות יסוד עלולות להיפגע"
לדעת כותבי הדו"ח, "בין שבאופן מפורש ובין שבאופן מובלע, נטל ההוכחה בסוגיית ההפרטה מוטל כיום, בניגוד לבעבר, על כתפיו של המתנגד להפרטה. גישתנו היא שנטל ההוכחה צריך להיות מוטל על כתפי המפריט, וכי יש להימנע מן הנטייה להפריט כמעט בכל מחיר ובלא הבחנה בין ?יעילות' כלכלית ונגזרותיה.
"עם זאת", מציינים כותבי הדו"ח, "אין בכך כדי לפסול כל הפרטה או הלאמה על הסף. צמצום הוצאות המדינה, חיזוק המגזר הפרטי ושוק ההון והגברת התחרותיות במקום שהיא מועילה יכולים להיות מטרות ראויות, אך אין הן עומדות לעצמן כאקסיומות פטורות מהוכחה. יעילות, בהקשר זה, אינה ערך העומד בפני עצמו. יש לאזנו מול ערכים אחרים. יש תפקידים ?לא יעילים' שהמדינה חייבת להשאיר בידיה לא רק מטעמי ביטחון, אלא מסיבות של סמכות ואחריות, הוגנות ושמירה על זכויות האדם".
30 ההפרטות ב-2010 חולקו על ידי עורכי המחקר לשמונה קטגוריות שונות - חברות ממשלתיות, חינוך, בריאות, עבודה ורווחה, קרקעות, סביבה ודיור, ביטחון והפרטת הרגולציה. מדובר בהפרטות בפועל או דיבורים על הפרטה, בשורה של גופים בבעלות ממשלתית, כמו הפרטת תעש, הפרטת הבנקים לאומי ודיסקונט, דואר ישראל ובנק הדואר, חברת אגרקסקו, שלושת נמלי הים (חיפה, אשדוד ואילת) וקו הייצור של טנק המרכבה.
רוב ההפרטות מנותחות בדו"ח לפי חמישה קריטריונים - רקע, המודל הכלכלי, המצב הנוכחי של ההפרטה, פיקוח ושיקולים ובעיות. בנוסף, מתייחס המחקר להלאמות של הקו האדום בפרויקט הרכבת הקלה בגוש דן (עליה הוחלט ב-12.12.2010) ולכוונת המדינה להלאים את החברה לאיתור ולהשבת נכסים של נספי השואה.
לדברי מחברי הדו"ח, "היקף העסקות של הרשויות הציבוריות עם גורמים פרטיים הוא עצום ורב. חלק לא מבוטל מהתקשרויות אלה מעמידות בסכנה אינטרסים מדיניים, חברתיים וכלכליים. שיקול דעת שלטוני מועבר לארגונים לא שלטוניים, וזכויות יסוד של אזרחים, כגון הזכות לשוויון ולפרטיות, עשויות להיפגע. מכאן הצורך בדו"ח שסוקר את סוגיית ההפרטה כמכלול".
הדו"ח קובע כי "התמונה המצרפית מצביעה על מדיניות ממשלת ישראל ב-2010 בכל התחומים, למרות ההבדלים בין הנושאים לבין הגופים האחראים לכל נושא". מחברי הדו"ח סבורים כי הוא "מעניק לקורא שאינו מתמחה בתחום מבט-על בפרטים המרכיבים את מדיניות ההפרטה בשנה האחרונה, במסגרת המהלך הכלכלי-חברתי החשוב ביותר ב-30 השנים האחרונות".
הנה שש מסקנות עיקריות של הדו"ח על תהליכי ההפרטה שנעשו בישראל בשנים האחרונות.
1. בישראל מדיניות ההפרטה היא עדיין המדיניות המובילה, בניגוד למקובל במדינות המערב.
2. תחומים שנחשבים לתחומי אחריות מובהקים של המדינה עוברים תהליך עקבי של הפרטה. במקביל, התחומים החברתיים חשופים למיקור חוץ אינטנסיבי.
3. ההצדקות להפרטה מסתמכות, במקרים רבים, על פיקוח אפקטיבי שמבוצע לאחריה (רגולציה). לדעת מחברי הדו"ח, הנטל המושם על כתפי מבצעי הפיקוח (הצדקת ההפרטה) אינו בא לביטוי במשאבים ובמומחיות הנדרשים. יתר על כן, נחשפה מגמה חדשה של הפרטת הפיקוח, אשר השלכותיה עדיין לא זכו לדיון ציבורי.
4. הליכי ההפרטה אינם שקופים ואינם זוכים לדיון ציבורי משמעותי. אין מסגרת התייחסות מחייבת להפרטה ולרגולציה; חלקם נעשים בחקיקה וחלקם בהחלטות מינהליות חשאיות.
5. ההלאמות מועטות ויש קושי לא מבוטל לאתרן. מחברי הדו"ח סבורים שמהלכי ההלאמה, בדיוק כמו ההפרטה, חייבים להיות חלק מהדיון הציבורי, ולהישקל כאשר כשלי שוק (כמו פגיעה באינטרסים ציבוריים, טיב השירות ומחירו) עשויים לחייב זאת. כשלים אלה עשויים לבוא לידי ביטוי בעקבות הפרטה שנכשלה, אך גם במקרים בהם השירות סופק באופן פרטי מלכתחילה.
6. השיקולים בעד ההפרטה ונגדה במקרים שהוצגו בדו"ח מראים שבעוד שההסתייגויות מהפרטה הן תלויות הקשר (פגיעה בשוויון, סכנה לפרטיות, פגיעה בעובדים), הרי הנימוקים בעד הפרטה של מוצר או שירותים מסוימים הם כלליים ונתפשים כמובנים מאליהם, כאילו כל הפרטה של שירות או מוצר יביאו בהכרח ליעילות ולתחרות ולשיפור השירות לציבור. לדעת מחברי הדו"ח, נטל ההוכחה צריך להיות מוטל על המפריט או המלאים, ויש מקום לספקנות בריאה בכל מקרה.
"שירותי בריאות לתלמיד זה לא רק חיסונים"
? בהתייחס להחלטה להפריט את שירותי אחיות בתי הספר, מדגיש הדו"ח כי "שירותי בריאות לתלמיד זה לא רק חיסונים, אלא גם השתתפות האחיות באסיפות הורים ומורים, בעבודת צוות, במספר הפניות שעולה כאשר יש נוכחות של אחות בבית הספר. ילדים באים לחדר האחות ושם מתגלים כל מיני תחלואים שלא היו מתגלים אילולא היתה אחות בבית הספר. בשנה מסוימת היו 265 אלף פניות של תלמידים שלא לצורך בדיקות סינון או חיסונים. ילדים באו ומצאו אוזן קשבת. כיום זה כבר לא קיים".
? בהתייחס להפרטת הגנים הלאומיים ושמורות הטבע, מדגיש הדו"ח כי "במהלך השנים הפחיתה המדינה את השתתפותה בעלויות אחזקת אתרי השמורות והגנים הלאומיים. כיום תקציב המדינה הוא 50% מתקציב הרשות והשאר מתקבל מגביית דמי כניסה ב-63 אתרים. בדיונים בכנסת הובע חשש שגביית התשלום מונעת מאוכלוסיות מוחלשות את האפשרות לבקר בפארקים ובחופים ציבוריים, שהם נכסי הציבור כולו, המנוהלים בידי הרשות".
? בהתייחס להסכם שחתמה ב-2005 רשות הגנים עם העמותה הימנית-קיצונית אלעד, לניהול, תכנון ופיתוח אתר עיר דוד בשכונת סילוואן ליד העיר העתיקה בירושלים, אומר הדו"ח כי שני הצדדים להסכם מסרבים לחשוף את המודל הכלכלי של הפעלת האתר. לדעת הדו"ח, "אצילת הסמכויות לעמותה עלולה שלא לעמוד בכללי המינהל התקין בהיותה האצלה אסורה. מלבד זאת, גם לו היה ניתן לאצול סמכות הרי זו היתה צריכה להיעשות בדרך של מכרז פומבי".
רשות העתיקות העבירה את חוות דעתה בעניין ליועץ המשפטי לממשלה, ובה נכתב כי "אם יש בכל המדינה שטח אחד שבו היא צריכה לשלוט, לפתח, לתכנן ולשמר - זהו שטחה של עיר דוד ההיסטורית. בישיבת מועצת הרשות ציין סמנכ"ל הרשות כי ?הפעלת עיר דוד על ידי עמותת אלעד בעייתית. עקב כך עיר דוד סגורה בשבת. למה שמורת עין גדי פתוחה בשבת ועיר דוד לא?'".
? לגבי הפרטת אגרקסקו, חברת היצוא החקלאי הגדולה בישראל, נכתב בדו"ח כי קיים חשש כי העברת החברה לשליטה פרטית, שתבקש למקסם רווחים, תפגע ברווחי החקלאים, בגין חלוקת דיווידנדים - וחקלאים עלולים לעזוב את החברה ולעבור לייצא דרך חברות אחרות, בהם תהיה להם שליטה רבה יותר על האינטרסים שלהם.
? בנושא קבלני כוח אדם וקבלני שירותים בגופים הציבוריים ובממשלה, קובע הדו"ח כי בשנים האחרונות משרדי הממשלה מצמצמים את ההעסקה באמצעות חברות כוח אדם ומרחיבים את היקף ההעסקה באמצעות חברות שירותים. ואולם לממשלה אין נתונים עדכניים ומהימנים ביחס להיקפי ההתקשרות המדויקים של המגזר הציבורי עם חברות אלה וברור שההיקף עצום ובהתאם לכך גם העלות.
דוגמה בולטת להעדפה של העסקה באמצעות קבלני שירותים היא ניהול הפרויקט המערכתי החשוב ביותר במשרדי הממשלה בשנים האחרונות, פרויקט מחשוב משרדי הממשלה מרכב"ה. ב-2006 הועסקו בפרויקט 180 עובדים, ורק שניים מהם היו עובדי מדינה. הדו"ח מציין כי בהתקשרות עם חברות כוח אדם, כמו בהתקשרות עם קבלני שירותים, מחד המדינה חוסכת בתקציב ויש לה גמישות תעסוקתית, אך מאידך נפגעות זכויות העובדים, נושא התקנים בגופים הציבוריים נעקף, המנהלים במערכות הציבוריות מאבדים שליטה והולך לאיבוד הזיכרון והמומחיות הארגונית.
? בעניין בתי הספר הפרטיים קובע הדו"ח כי בשיקולים בעד רישוי בתי ספר נוספים עומד האינטרס להתחשב ברצון ההורים והתלמידים. לדידם, המערכת הממלכתית אינה עונה על צורכיהם. מנגד עומד האינטרס לקדם את האינטגרציה והשוויון במערכת החינוך. הניסיון של סינון בשלב קבלת התלמידים ושל גביית שכר לימוד גבוה הוביל לכך שבתי הספר הפרטיים נוטים לקלוט שיעור גבוה של תלמידים ממשפחות מבוססות. בכך בתי הספר אלה יוצרים בידול ותורמים להרחבת הפערים בחברה.
מחפשים צדק חברתי
>> הדו"ח שחיבר מכון ון ליר נכתב על ידי ד"ר אמיר פז-פוקס וד"ר זהר כוכבי - הוגש אתמול ליו"ר הכנסת, ראובן ריבלין.
מאחורי הדו"ח עומד המרכז לצדק חברתי על שם יעקב חזן במכון ון ליר בירושלים. חזן היה אחד משני המנהיגים המובילים של מפלגת מפ"ם, לצד מאיר יערי, בעשורים הראשונים למדינה. יערי וחזן היו חברי כנסת בעלי ראייה כלכלית-חברתית סוציאל-דמוקרטית. לימים נבלעה מפ"ם במרצ ונעלמה מהמפה הפוליטית, ועמה נעלמה מהמפה גם התפישה הכלכלית-חברתית הסוציאל-דמוקרטית.
בדו"ח אפשר למצוא סממנים מובהקים וטביעות אצבע ברורות למה שכונה על ידי מפ"ם צדק חברתי. כותבי הדו"ח מבטיחים כי הוא יפורסם אחת לשנה במועד קבוע, במסגרת פרויקט רחב היקף המתנהל מ-2007 במכון ון ליר.
הפרויקט עוסק באחריות המדינה, גבולות ההפרטה וסוגיית הרגולציה. מטרתו היא "לחקור ולהגדיר את הסמכויות השלטוניות הניתנות להפרטה והלא ניתנות להפרטה, ועל סמך המחקר להציע מסמך מדיניות שתוצג בפני הציבור ותוגש למקבלי ההחלטות במדינה".
"ההפרטות מסכנות אינטרסים חברתיים וכלכליים של ישראל"
מאת מוטי בסוק
26.1.2011 / 6:57