מבקר המדינה נלחם בהון-שלטון

נבחרי הציבור יחויבו לדווח בכתב עם כניסתם לתפקיד מיהם החברים העסקיים שלהם, כדי שבמהלך הקדנציה ניתן יהיה לבחון אם העבירו אליהם כספים או תרומות; מבקר המדינה יבחן את הצהרות ההון של השרים גם שנתיים לאחר סיום כהונתם; ומבקר המדינה יוסמך לבדוק את מנגנוני הפיקוח של שומרי הסף והרגולטורים בשירות הציבורי למניעת התגברות הריכוזיות במשק - אלה הן חלק מההמלצות בדו"ח הביניים המסתמן של הוועדה לבחינת היחסים בין ההון לשלטון שהוקמה על ידי מבקר המדינה, השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס.

בראש הוועדה, שהוקמה במארס 2010, עומד נציב שירות המדינה לשעבר, פרופ' רמי פרידמן. פרידמן הוביל רפורמות ציבוריות בשירות המדינה והוא ומוביל את דיוני הוועדה במטרה להקנות למבקר המדינה כלים לטיפול בקשרי הון-שלטון. חברי הוועדה הם הח"כ לשעבר מלי פולישוק-בלוך, האלוף במילואים עמוס לפידות, ניצב בדימוס יוסי סדבון, עו"ד אלדד יניב, רו"ח מנחם רהב, ד"ר דורון נבות מבית הספר למדעי המדינה באוניברסיטת חיפה, פרופ' עמנואל גרוס, פרופ' פרנסס רדאי ורו"ח דן מנדל. מרכז הוועדה הוא דניאל שוופי, המשמש היועץ הכלכלי של מבקר המדינה. הוועדה קיימה בשנה האחרונה עשרות ישיבות ושמעה עדויות של מומחים רבים, הן מהממשלה והן מהסקטור הפרטי. בין האישים שהופיעו בפניה נמנים מני מזוז, לשעבר היועץ המשפטי לממשלה; השופט בדימוס יצחק זמיר, שכתב קוד אתי לחברי הכנסת; איש העסקים אלפרד אקירוב; ופרופ' אבי בן בסט, לשעבר מנכ"ל משרד האוצר.

פולישוק-בלוך, יניב ונבות כתבו בימים האחרונים המלצות ביניים שיוגשו למליאת הוועדה כולה ויפורסמו בקרוב. בדומה לעבודתה של ועדת ששינסקי לבחינת תמלוגי ומיסוי הגז, מבקשת הוועדה להון ושלטון לקבל תגובות מהציבור בעקבות דו"ח הביניים. ל-TheMarker נודעו עיקר ההמלצות המסתמנות.

שרים, חברי כנסת, ראשי עיר וסגניהם יחויבו להגיש הצהרת הון עם כניסתם לתפקיד, בתום כהונתם וכן שלוש שנים לאחר פרישתם. תיערך בדיקה של שינויים מהותיים בין הצהרות ההון שהוגשו. לפי ההמלצות תוקם ועדה ציבורית בראשות שופט בית משפט עליון בדימוס לבחינת ניגוד עניינים והצהרות הון של נבחרים ופקידים בכירים.

הוועדה תוכל להטיל חובת הגשת הצהרת הון על בעלי תפקידים נוספים על פי שיקול דעתה. קנס כספי בגובה משכורת חודשית יוטל על כל מי שחייב בהגשת הצהרת הון ולא הגישה במועד הנקוב על ידי הוועדה.

בנוסף, מומלץ לכלול בהצהרת ההון של נבחרי הציבור סעיף חדש בשם "הצהרת הון אנושית". כל נבחר ציבור או עובד ציבור בכיר יכריז עם מינויו לתפקיד מיהם אנשי העסקים המקורבים אליו על בסיס עסקי. בדרך זו, ניתן יהיה לבדוק בעתיד אם קיבל כספים מאנשים אלה או הפלה אותם לטובה בתפקידו הציבורי.

כדי להפוך את הצהרות ההון לאפקטיביות יותר ולמנוע מהנבחרים להציג תמונה מעורפלת על היקף ההון שלהם, מוצע לקבוע כללים ברורים ולתת לוועדה מיוחדת שתוקם סמכויות לאימות הנתונים הנמסרים בהצהרות הון ולפיקוח עליהן.

כך ניתן יהיה להבטיח שהצהרות ההון משקפות את המצב הכספי האמיתי של המצהיר. כמו כן, בדרך זו יהיה ניתן לבחון אם הפערים בין הצהרת ההון הראשונה להצהרות ההון המאוחרות סבירים, או שמא מצביעים על האפשרות כי נבחר הציבור הפיק רווחים אסורים מהתפקיד הציבורי. ועדה זו תקבע כללים לאופן אימות ההצהרה ותהיה רשאית לנקוט כל צעד נדרש לביצוע אימות זה. אם יתעורר חשד לעבירות פליליות, הוועדה תעביר את ממצאיה ליועץ המשפטי לממשלה.

הוועדה סבורה כי "השקיפות היא אבן יסוד לבניין מערכת יחסים ראויה ותקינה בין הון לשלטון. לדברי חבריה, הממשל בישראל, כמו גם היחסים בין הון לשלטון, צריכים לעבור 'מהפכת שקיפות'". לשם כך, הצוות ממליץ לפרסם באופן שוטף את סדר היום של ראש הממשלה, השרים, יו"ר הכנסת, יו"ר ועדות הכנסת, חברי הכנסת ומנכ"לים של משרדי ממשלה.

בנוסף, תפורסם רשימת הלוביסטים הפועלים בכנסת ושולחיהם, וכן מידע על מפגשים שקיימו עם חברי כנסת.

כיום מופיעה באתר הכנסת רשימת הלוביסטים שמורשים להיכנס למשכן, אבל הח"כים לא מחויבים לדווח על פגישותיהם עם הלוביסטים. כמו כן, חוק הלוביסטים לא חל על השרים ופקידי המדינה אלא רק על פגישות של ח"כים ולוביסטים הנערכות במשכן הכנסת.

לפי המלצה אחרת, ייאסר על שר להיפגש עם בעל הון ביחידות, ובכל פגישה כזו ישתתפו גם נציגי הדרג מקצועי של המשרד הממשלתי.

עוד מוצע לפרסם כל מידע שיועבר מתוקף חוק חופש המידע לאזרח או לעמותה במקום בולט באתר האינטרנט הרלוונטי. בנוסף, הציבור יוכל להשתתף בישיבות ועדות כנסת וועדות שלטון מקומי בכפוף לתיאום וסדרי השתתפות ו/או באמצעות שידור באינטרנט.

המלצה נוספת מחייבת את השרים לפרסם את דרכי מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות כולל נימוקים להצדקת המינוי. בהמשך לכך, יפורסמו פרוטוקולים של הוועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות. כך הציבור יוכל לעקוב ולבחון כיצד אושר מינויים של בעלי המשרות הללו והאם הם ראויים.

עוד מוצע לפרסם פרוטוקולים של דיונים שלטוניים תוך שבוע מזמן קיומם, באתרי אינטרנט רלוונטיים - למעט דיונים ביטחוניים הכוללים מידע סודי שחשיפתו תסכן את ביטחון המדינה, תוך שמירה על צנעת הפרט ועל כבוד האדם.

כיום קיימת תקופת צינון של עד שנה על פקידי מדינה העוברים לסקטור העסקי, אך החוק בנושא לא תמיד נאכף. לפי ההמלצות המסתמנות, ייקבעו מגבלות צינון חריפות יותר על עובדי ציבור בכירים שמעורבים באופן פעיל ומרכזי בגיבוש הסדרים בין משפחות הון גדולות לבין המדינה, ובכלל זה אפשרות להאריך את תקופת הצינון.

כך למשל, יוטל איסור על עובד ציבור ששותף בגיבוש הסכם עם תאגיד ריאלי לעבוד במשך חמש שנים לפחות מיום שחרורו באחת מחברות הבת שלו. לדוגמה, מי שהיה שותף בהסדר בנושא מיסוי כיל לא יוכל לעבוד אצל האחים עופר, בעלי החברה, בחמש השנים שלאחר גמר כהונתו.

במקרים מיוחדים ובכפוף להנמקה, הוועדה לניגוד עניינים תקבע מנגנון פיצוי כספי לעובד ציבור שלא יהיה רשאי לעבוד בחברות פרטיות לפי חוק הצינון, אם יישאר ללא מקור פרנסה בתקופה זו. על עובד ציבור שיפר את כללי הצינון יוטל קנס כספי.

כדי להגביר את השקיפות לגבי עובדי הציבור הנמצאים בתקופת צינון ולוודא שהם עומדים בכללים, מוצע שכל רשות שלטונית תפרסם רשימה של עובדי ציבור שפרשו ונמצאים בתקופת צינון, ותבהיר לעובדי הציבור את המגבלות שבפניהן יעמדו בעתיד.

החברים בוועדה רואים בחומרה את התגברות הריכוזיות במשק כאמצעי המגביר לחצים של בעלי הון על אנשי השלטון בבואם לקבל החלטות שלטוניות. לפיכך, מוצע שהמבקר יבדוק לעומק את מנגנוני הפיקוח של שומרי הסף והרגולטורים שמתפקידם לבחון את השפעות הריכוזיות במשק, במטרה לרסן השפעות לא הוגנות של פירמידות שליטה הפוגעות בקיומו של משק חופשי.

בוועדה קיימות דעות שונות לגבי הקמת ועדה ציבורית הכוללת נציגי אקדמיה, לגיבוש מדיניות ברורה לגבי אופן התנהלות וההשתלטויות המותרות לחברות פירמידה, מניעת ניגודי העניינים הפוטנציאליים בתוכן, קביעת הסדרים למניעת התגברות הריכוזיות במשק וכדומה.

במקביל, יבוצע שינוי חקיקה לחיזוק סמכויותיו של הממונה על ההגבלים העסקיים לאסור על ביצוע עסקות שמחזקות את כוחם של תאגידים ריאליים גדולים על פי פרמטרים כלכליים, בדומה לקביעה מהו מונופול.

עוד מציעה הוועדה להגביל בחוק שליטה של תאגיד ריאלי בבנק, ולאסור על בעל הון לשלוט במקביל בתאגידים פיננסיים וריאליים כאחד. כמו כן, מוצע להגביל בחוק שליטה של תאגיד ריאלי בחברת תקשורת המונים, כתובה ואלקטרונית. על הבנקים יוטלו הגבלות בנושא מעורבותם בתחומים החורגים מבנקאות רגילה, כאמצעי להגביל את עוצמתם ולמנוע השפעה מופרזת שלהם על מקבלי ההחלטות.

בנוסף, בכירים במשק שהופיעו בפני הוועדה הציעו לשנות את הכללים למיסוי תאגידים ולהטיל מס גם על דיווידנד המשולם מחברה בת לחברה אם - כדי לייקר את החזקת התאגידים במסגרת פירמידת שליטה עבור מי ששולט בחברות. במטרה להגביר את השקיפות בתהליכי ההפרטה מוצע לקבוע חובה לפרסם עותק מהסכם המכירה לגורם פרטי, בסייגים הראויים כגון סודות עסקיים ופרטיות.

בעת בחירות, ישנם אנשי עסקים התורמים לכמה מפלגות ולכמה מתמודדים בעת ובעונה אחת. לפי ההצעה המסתמנת, תיאסר תרומה של אדם ליותר ממפלגה אחת במהלך מערכת בחירות וליותר ממועמד אחד בבחירות פנים-מפלגתיות.

כמו כן, כדי לצמצם אפשרות להשפעה פסולה של תורמים גדולים על נבחרי הציבור, בלי לפגוע בזכותם של אזרחים לנסות להשפיע על המערכת הפוליטית, הועלתה בוועדה הצעה כי כל התרומות מעל סכום מסוים שייקבע בחוק יועברו לגוף ציבורי מיוחד, או ל"נאמנות עיוורת" שתוקם לשם כך.

לפי ההצעה, התרומות יועברו מהנאמנות העיוורת למועמדים ולמפלגותיהם באופן אנונימי. המטרה היא להעביר את הכספים באופן כזה שלא ניתן יהיה לזהות את התורם (הגוף יעביר הודעה מתאימה לרשות המסים).

בוועדה להון ושלטון אומרים כי תכלית החוק ליצור מצב שבו מקבל התרומה אינו יכול לדעת בוודאות מי תרם לו; אף כי בעל הון יוכל לטעון בפני נבחר הציבור כי תרם לו, לזה האחרון לא תהיה דרך לאמת זאת, כשם שאין באפשרותו לאמת מי הצביע עבורו בבחירות.

הוועדה מבקשת לעשות סדר גם בנושא המכרזים הממשלתיים. במסגרת זו מוצע לצמצם באופן משמעותי את היקף הפטורים ממכרז שמוענק כיום בחוק לגופים שונים. לפי ההצעה המסתמנת, כל משרד ממשלתי יפרסם באתר האינטרנט דיווח בדבר היקף ההתקשרות מכוח פטור של ספק יחיד. תחול חובה לפרסם את המכרז בנוסחו המלא באינטרנט, ועלות מסמכי המכרז לא תעלה על עלות הדפסתם.

כמו כן, יוקם מנגנון שיעריך את איכות התפקוד של ספקים קיימים, ייצור מאגר מידע מרכזי על ספקים ויאפשר משיכת מידע מהמאגר לוועדות המכרזים.