שוני אלבק: "רשות ני"ע אינה מתכוונת להשתמש לרעה באכיפה מינהלית"

>> ביום ראשון הקרוב ייכנס לתוקפו חוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך. החוק מקנה לרשות ניירות ערך סמכות לאכיפה מינהלית. עד כה היתה לרשות לניירות ערך סמכות לפתוח בחקירה פלילית נגד חברה ציבורית, ולאחר מכן, אם נמצאה תשתית ראייתית לביצוע עבירות פליליות, העבירה הרשות את התיק לפרקליטות לצורך הכרעה אם להגיש כתבי אישום.

כיום, התיקון מאפשר לרשות לבחור אם לנקוט בהליך פלילי או שמא להעביר את התיק למסלול של הליך מינהלי, כשהעבירה אינה חמורה ואינה מצדיקה ניהול הליך פלילי ממושך. בסופו של ההליך המינהלי קיימת אפשרות להטלת קנס כספי, שבמסגרתו המפר אינו מודה בעבירות או בעובדות.



ביום עיון שהתקיים ימים ספורים לפני כניסת החוק לתוקף, העלו אנשי הרשות לניירות ערך וסניגורים בכירים את היתרונות והחסרונות של התיקון. שאיפתם העיקרית של אנשי הרשות היא שהחוק החדש יעמוד בכוונת המחוקק לייעול ההליכים ברשות. שאיפתם העיקרית של הסניגורים היא שהחוק יקטין את עינוי הדין הנגרם לנאשמים בהליך הפלילי.



מדיניות ושיקול דעת הרשות באכיפה מינהלית



מנהלת האכיפה המינהלית ברשות ניירות ערך, עו"ד אילנה מודעי-ליפסקר, הסבירה כי ההליך המינהלי וההפרות המנויות בו הן תמונת ראי של העבירות הפליליות. לדבריה, ההבדל בין הליך מינהלי לפלילי הוא המודעות או הכוונה. מפר בהליך מינהלי אינו צריך מודעות וכוונה לביצוע העבירה, ומספיק שהתרשל. לדבריה, "הפיקוח על הציות לחוק בחברה הוא חלק בלתי נפרד מתפקיד המנכ"ל בחברה. יש מקום להטיל על המנכ"ל אחריות להפרה מינהלית, כפי שקובע התיקון לחוק".



השיקולים להחלטת הרשות אם ללכת להליך פלילי או מינהלי, לפי מודעי, הם בין היתר: אם מדובר בהפרה שהיא מכת מדינה, אם היה שיתוף פעולה מצד החברה והמנהלים עם הרשות, אם היה גילוי מרצון של המעשה או ההפרה ואם הטיפול האכיפתי נדרש לצורך מיגור מעשים אלה.



"בירור מינהלי אינו זהה להליך פלילי", ציינה מודעי והוסיפה כי "הליך מינהלי הוא פחות חודרני ופולשני. אין חובת אזהרה (בשונה מחקירה באזהרה במסגרת ההליך הפלילי - ש"מ), ותשובות המפר אינן יכולות לשמש נגדו במידה שיוחלט בסופו של דבר ללכת להליך פלילי. כמו כן הראיות שיגיש לא יוכלו לשמש נגדו בהליך פלילי".



מודעי הסבירה למשתתפים איך יתבצע בפועל ההליך המינהלי. לדבריה, במידה שהבירור יעלה שהיתה הפרה של החוק, ייפתח הליך מינהלי, ימונה הרכב שידון בהפרה ויתבצע הליך במסגרתו יוכל המפר לשטוח את טענותיו בפני הרשות לניירות ערך. "ההליך יתבסס בעיקרו על מסמכים", אמרה. "בסוף ההליך תינתן החלטה מנומקת בכתב באשר לעיצום (קנס) הכספי ותינתן אפשרות של 60 יום להגיש עתירה על ההחלטה".



השלכות פרסום ההסדר על שמו הטוב של המפר



עו"ד נוית נגב, סניגורית בתחום עבירות הצווארון הלבן, שמייצגת בימים אלה, בין היתר, את אהוד אולמרט בפרשת ראשונטורס ואת דוד אדרי בפרשת פסגות. "היתרון המשמעותי של ההליך המינהלי הוא מניעת ההליך הפלילי הארוך שמעצם קיומו פוגע בשם הטוב של הנאשם ומשאיר אותו בחוסר ודאות לגבי התוצאה", אמרה נגב.



עם זאת, מסבירה נגב, יש להליך גם נקודות תורפה: "אנחנו רואים נכונות גבוהה מאוד של אנשים להגיע להסדרים בשלב מוקדם של ההליך, אפילו תוך תשלום, כדי למנוע את ההליך הפלילי שיכול לבוא". לדבריה, נדרש שימוש מתון של הרשות לניירות ערך בכלי המינהלי. "אחד הקשיים הגדולים ביותר בחוק הוא העובדה שבשלב מוקדם מאוד נקבע המסלול אליו ילכו", הוסיפה נגב.



החוק מאפשר ליו"ר הרשות ללכת להליך מינהלי כבר בשלב מוקדם מאוד, כשהתיק מתבסס על מידע מודיעיני ואין חומר ראיות אחר. זאת, בעוד שכשהולכים להליך פלילי, החשוד מקבל את חומר הראיות שלו לפני שימוע ויכול לקבל החלטה מושכלת, להאיר את תשומת לב הפרקליטות לנקודות חולשה בחומר הראיות ואז לשני הצדדים יש אינטרס הדדי להגיע להסדר.



"במידה שהכוונה היא לעודד הסדרים, אני חושבת שראוי שהרשות תשקול אפשרות של העברת חומר הראיות בשלב מוקדם ככל האפשר", אמרה נגב. עוד ציינה נגב את הבעייתיות בכך שהרשות מפרסמת את העובדות שהובילו להפרה ולהסדר ואת מהות ההסדר והקנס שהוטל בהליך המינהלי. "אנחנו לא יודעים מה תהיינה ההשלכות של פרסום הסדר כזה על שמו הטוב של המפר ויכולתו העתידית מבחינת מינוי לתפקידים".



כל אחד ינהל את הסיכונים שלו



היועץ המשפטי של הרשות לניירות ערך, עו"ד שוני אלבק, השיב לביקורת של נגב ואמר: "הרשות אינה מתכוונת לעשות שימוש לרעה בהסדרים מינהליים בנוגע לזוטי דברים". לדבריו, התיקון משלים ובא לחזק את ההליך הפלילי ולא לשמש כמנוף לרשות.



לדברי אלבק, גם כיום ישנם הרבה מאוד תיקים שמגיעים ליו"ר הרשות שמחליט בסופו של דבר לסגור את התיק, ולא לפתוח בחקירה פלילית. "החוק מחזק את הדרגה הפלילית כך שהתיקים החמורים ביותר יועברו לפרקליטות ותיקים אחרים שמעלים רשלנות ולא כוונה פלילית יועברו להליך מינהלי".



ואולם, הוסיף אלבק באופן חד-משמעי, לרשות אין כוונה להעביר חומרים לנאשמים בשלב המוקדם של ההליך. "המפר בעניין או החשוד בפוטנציה, הוא לא אלמן, הוא יודע מה הוא עשה. הוא פשוט לא יודע איזה חומר יש לרשות. אבל זה המצב, אנחנו מנהלים סיכונים וכל אחד ינהל את הסיכונים שלו כפי שנראה לו לנכון". החומר, לדברי אלבק, יועבר לחשוד לפני השימוע בהליך פלילי או לפני דיון בפני הוועדה המינהלית - כשמדובר בהליך מינהלי.



אלבק הוסיף כי אין לרשות כוונה להתייחס לסכומים הגבוהים שיש לה סמכות להטיל על חברות מפרות כאל נורמה. לדבריו, "מדובר בסכומי מקסימום והרשות תצטרך להכין לעצמה כלים שיעמדו בביקורת לפי עוצמת ההפרה".