שורת אירועי הבטיחות והמשמעת שליוו בחודשים האחרונים את פעילות הרכבות ברחבי ישראל הביאה את הממשלה למסקנה כי אין מנוס מביצוע שינוי מבני עמוק בחברת רכבת ישראל. זאת, בייחוד על רקע מקומה המתחזק של הרכבת במפת התחבורה בישראל, והתפקיד הדומיננטי שיועד לה במסגרת תכנית "נתיבי ישראל" ל-15 השנים הבאות. במקביל להמתנה לדרג הפוליטי ההססן, גיבשו באחרונה הגורמים המקצועיים במשרדי התחבורה והאוצר - כל אחד בנפרד - תוכנית משלהם לרפורמה בחברת רכבת ישראל.
שתי התוכניות נבדלות מהותית באופי השינוי שהן מציעות, בקצב שלו, ובתצורה הסופית של מערך תפעול הרכבות העתידי שאליה הן חותרות. ואולם שתיהן יוצאות מתוך הנחה כי המבנה הנוכחי של חברת רכבת ישראל לא יכול לשאת בנטל הסעת ההמונים, וחייב בשינוי מיידי זה או אחר. תוכניות אלה, שנחשפות כאן בראשונה, יונחו בשבועות הקרובים על שולחן השרים להכרעה המתבקשת.
בתחבורה הציעו רשות מסילתית - כץ נבהל
משרד התחבורה חשף לפני חצי שנה טפח מתוכניתו לשינוי מבני ברכבת, בהצעת החוק שגיבש לתיקון פקודת מסילות הברזל. תיקון זה, שהמשרד גיבש במשך שנים, הציע הפרדה מיידית דרמטית בין הניהול של התשתית המסילתית לבין הפעלת הרכבות.
לפי ההצעה, תפוצל חברת רכבת ישראל במתכונתה הנוכחית לשלוש חברות. כל נכסי התשתית של הרכבת יועברו לחברה ממשלתית בשם "חברת מסילות ברזל ותשתית לישראל". חברה זו תהיה אמונה על הקמת מסילות הרכבת ועל תחזוקתן. לצדה תוקם חברה הפעלה שתהיה אמונה על הפעלת רכבות הנוסעים, רכש הציוד הנייד לצורך זה ותחזוקתו. כמו כן תוקם חברה נפרדת למטענים, שתהיה אמונה על הפעלת רכבות המשא ורכש הציוד הנדרש למגזר זה.
המבנה המוצע מכשיר את הדרך למעין משטר של רישיונות הפעלת קווים, שבו ינפיק בעתיד הרגולטור זיכיונות להפעלת קווי רכבת על גבי התשתית המסילתית הממשלתית - למשל זיכיון להפעלת הרכבות החשמליות, שאמורות לנוע ברחבי המדינה מ-2016. לפיכך, דורשת הצעה זו את הקמתו של גוף רגולטורי חזק שיהפוך למעין "מנהל רשת". אחת ההצעות דנה באפשרות להפוך את חברת התשתית המסילתית למעין רשות סטטוטורית דוגמת רשות שדות התעופה. רשות זו תחזיק בתשתית, תתווה את הרגולציה בענף, ותעניק את אישורי המעבר לחברות הפעלת הרכבות שיפעלו בשוק. זאת, תוך הכשרת הרשת לפעילות רכבתית תחרותית.
ואולם הצעה זו לוותה בביקורת פנים-ממשלתית, בעיקר מצד האוצר, בצד חששות ציבוריים ופוליטיים, בעיקר בעקבות התנגדות עובדי חברת הרכבת שגובו בידי הסתדרות העובדים. בפן הענייני, נטען כלפי התוכנית כי היא מורכבת ומסורבלת מדי לביצוע. זאת, משום שיישומה מותנה בהקמה מיידית של שלוש חברות חדשות, בניית התשתית הארגונית שלהן, ובהסדרה מורכבת וממושכת של מערכת היחסים המשפטית והתפעולית בינן לבין עצמן (למשל חלוקת הנכסים, קביעת מנגנוני בוררות וחלוקת אחריות לגבי פרויקטים כוללניים שונים).
כמו כן, מדובר למעשה בהצעת חוק, שצריכה את אישור מוסדות הכנסת, ועשויה לעבור מסכת ממושכת של שינויים ותיקונים כתוצאה ממעורבות פוליטית. גם אם יוסדר מהלך ארגוני מקיף זה בזמן סביר, הרי שמדובר במהלך דרסטי שכרוך בשינוי מבני מיידי של חברת הרכבת מתצורתה הנוכחית. מהלך שכזה עשוי לעורר תגובה קיצונית מצד עובדי חברת הרכבת, ותגובה כזו עשויה לגרור השבתה של השירותים הרכבתיים - ולחייב את הממשלה בהתחייבות למנגנון פיצויים נדיב ויקר לעובדים. כך או כך, לאחר שהצעת החוק המקורית הופצה להערות המשרדים לפני שנה, ההסתדרות מיהרה להזהיר לבל יקדם משרד התחבורה את התוכנית - ושר התחבורה, ישראל כץ, נבהל והורה על עצירתה. זאת, כאשר במשרדו ממשיכים לטוות את המודל הרצוי לרפורמה בחברה.
האוצר: "סגירה-פתיחה" אלגנטית
בנקודה זו נכנס לתמונה משרד האוצר, שהציע לפני כמה שבועות מתווה אטי, מדורג ומחוכם יותר לשינוי מבני מרחיק לכת ברכבת. במסמך עב-כרס שהציג אגף התקציבים בדיונים סגורים בממשלה, הוצע לנצל את פרויקט החישמול העתידי של מסילות הרכבת המתוכנן לעשור הקרוב, ולבנות מחדש את חברת רכבת ישראל על בסיסו.
פרויקט החישמול כרוך בהסבת כ-90% ממסילות הרכבת (420 ק"מ) עד 2019 לתשתית הנעה חשמלית בעלות של 5 מיליארד שקל. זאת, בנוסף לרכש ציוד נייד חשמלי והתאמת מתחמי הרכבת לחישמול, בעלות של כ-6 מיליארד שקל נוספים.
לפי הצעת האוצר, תקים רכבת ישראל חברה-בת לחישמול. חברה זו תקבל לידיה את מכלול הפעולות הנדרשות ליישום הפרויקט: החל בפן התשתיתי, דרך רכש צי הרכבות החשמליות, וכלה בגיוס העובדים והנהגים הדרושים להקמת התשתית, להפעלת הרכבות ולתחזוקתן. היות שבחברת רכבת ישראל הנוכחית לא קיים הידע להקמת המערכת החשמלית, תוקם למעשה חברת רכבת חדשה לצד זו הוותיקה, שתשאב לידיה בהדרגה את כלל הפעילות הרכבתית המתחדשת. לאורך זמן, כעשור לכל הפחות, תתייתר פעילות חברת רכבת ישראל - ואילו חברת הרכבות החשמליות החדשה תתפוס את מקומה.
מדובר בהליך "סגירה-פתיחה" אלגנטי, בדומה ל"סגירה-פתיחה" שהונהגה ב-2004 במעצ, אך לא במהלך כוחני ומיידי כפי שבוצע אז (ראו מסגרת). ההליך יאפשר את בנייתה מחדש של חברת רכבת ישראל העתידית בהתאם לצרכי הענף בעתיד, במבנה תפעולי ושירותי רצוי, ובהתאם לתקני ההכשרה והבטיחות הנהוגים בעולם. זאת, מבלי להתבסס על מבנה הרכבת הבעייתי כיום, מבלי לדון עם העובדים על שינויו ומבלי לכתוב הסדרה חדשה בין החברות בענף.
מהלך כזה אינו טעון אישור כנסת, ודורש אישור ממשלה בלבד. בנוסף, הוא אינו כרוך במהלכים מהותיים מיידיים, ואינו פוגע במעמדם הנוכחי של עובדי רכבת ישראל. עובדה זו עשויה להעניק לממשלה יתרון במשא ומתן שייפתח מול העובדים.
בינתיים - חברות-בנות למטענים ולתחזוקה
בתקופת הביניים, הציע האוצר, תפוצל אמנם פעילות חברת רכבת ישראל לכמה חברות-בנות, אך רק במישורים הנלווים לפעילות הליבה של החברה - דוגמת תחזוקת הרכבות, הפעלת חטיבת המטענים ופעילות המסחר.
כך למשל הותנה אישור משרדי האוצר והתחבורה לרכש הקרונות והקטרים החדש של רכבת ישראל בהוצאת תחזוקתם השוטפת למיקור חוץ, שתבוצע בידי הספק שיזכה במכרז. בחטיבת התחזוקה ברכבת מועסקים 350 עובדים (17% מכוח האדם ברכבת), ותקציבה השנתי הוא 186 מיליון שקל - כ-18% מהתקציב השוטף. פתיחת קווי הרכבת החדשים תחייב את הרחבת מערך התחזוקה במאות עובדים נוספים. זאת, למרות הביקורת שהופנתה בעבר נגד יעילות העבודה בחטיבה זו.
ברכבת הצהירו בעבר כי לא יהפכו את החברה ל"חברת חשמל שנייה", וכי לא יהיה מנוס מהוצאת התחזוקה למיקור חוץ. לפיכך ההנהלה כבר החלה במשא ומתן מול העובדים, שגרר מיד הכרזה על סכסוך עבודה ועיצומים.
במקביל פתחה הנהלת הרכבת במשא ומתן על הוצאת פעילות המטענים לחברה-בת. חטיבת המטענים של הרכבת מעסיקה כ-300 עובדים. הכנסות החטיבה נאמדות ב-140 מיליון שקל בשנה, אך היא רושמת מדי שנה הפסד של 20-30 מיליון שקל.
לפי תוכניות רכבת ישראל, ניהול מערך רכבות המטענים יועבר לחברה-בת, שתשכור שירותי תפעול מהרכבת, ותוכל לפעול כזרוע מסחרית חופשית יחסית לצורך מינוף הפעילות ליזמות מוכוונת רווח. במסגרת התוכנית לא צפויים פיטורים מבין 300 עובדי החטיבה, ואולם בשנים הבאות צפויה החברה-הבת לעבור הפרטה חלקית, על מנת לשלב בה שותף אסטרטגי מהענף. ועד עובדי החברה, בגיבוי ההסתדרות, מתנגד מן הסתם למהלך שכזה, והשבית בשבועות האחרונים לסירוגין את פעילות החטיבה.
פעילות נוספת שמתעתדת רכבת ישראל להפריט היא ייזום פעילות המסחר במתחמי הרכבת. זאת, בין היתר, במטרה למנף את נדל"ן החברה לשם הנבת הכנסות נוספות, שאינן קשורות בפעילות הליבה של השירות לנוסעים. פעילויות אלה יעברו לחברות-בנות, שעשויות לשלב בעתיד בין בעלי מניותיהן גם גורמים פרטיים. זאת, מתוך ראייה המוסכמת על שני משרדי הממשלה כי הרכבת צריכה להתמקד בפעילות שירותית, ולהפריד את ניהול התשתיות מהפעלת הרכבות.
האופציה השלישית: סגירת הרכבת
הרגישות הסובבת את פעילותה של רכבת ישראל הכתיבה את החשאיות היחסית שבה נוהלו הדיונים סביב מבנה החברה העתידי. זאת, משום ההשלכה המיידית והקשה של פעולות מחאה ברכבת על התעבורה הבין-עירונית המפגרת ממילא בישראל. ואולם גם בממשלה נערכים לאפשרות כי תופעת "תקלות הבלמים" האקראיות - שמאפיינת באחרונה את פעילות הרכבת - עלולה להתגבר.
משום החשש לפגיעה מהותית בפעילות המשק ואף לפגיעה בחיי אדם, לא צפוי להיפסל התרחיש הקיצוני של "סגירה-פתיחה", במקרה שהמשא ומתן מול העובדים ברכבת יגלוש לפסים מסוכנים. מהלך כוחני ויחיד מסוגו זה בוצע בספטמבר 2003, אז החליטה הממשלה על סגירת מעצ, שהיתה אז יחידת סמך במשרד התחבורה, ופתיחת חברה ממשלתית חדשה תחתיה - כלומר מהלך שייתר למעשה את מעצ, על עובדיה הוותיקים וועדיה הכוחניים, לטובת בנייה מאפס של חברה עסקית חדשה ורזה (החברה הלאומית לדרכים), הנשענת על פעילות קבלני משנה במיקור חוץ.
החברה החדשה הוקמה ב-1 בינואר 2004 במשרדים חדשים, וגייסה כ-20 אנשי מקצוע מהחברה הישנה. הממשלה וההסתדרות ניהלו בהמשך משא ומתן באשר לפיצויי הפרישה של העובדים העובדים הוותיקים.