ועדת ברודט הקטנה: שטרום נותר בחוץ

מאת סמי פרץ



מאז המליצה ועדת ברודט ב-1995 על הוצאת השליטה בתאגידים ריאליים מידי הבנקים, לא נעשה שום מהלך משמעותי לטיפול בריכוזיות המערכת הבנקאית. אמנם הכניסה של הבנקים הזרים לשוק הישראלי הפיחה בשלבים מסוימים תקוות להפחתת הריכוזיות וליצירת מפת תחרות חדשה, אך בינתיים זה לא קרה.



בחודש הקרוב עשויה להתחדש הפעילות להפחתת הריכוזיות במערכת הבנקאית, בעקבות המהלך שמתכננת המדינה למכירה בבורסה של חלק ממניותיה בבנק לאומי . שר האוצר, סילבן שלום, מינה בתחילת מארס ועדה בראשות מנכ"ל משרדו, אוהד מראני, לשם בחינת ההיבטים הקשורים במכירת בנק לאומי באמצעות שוק ההון. הוועדה התבקשה לבחון ולהמליץ תוך 40 יום על הצעדים הנדרשים להבטחת ניהול תקין של הבנק גם ללא היווצרות גרעין שליטה, וכן את מידת הריכוזיות והתחרותיות בשוק ההון ובענפי הבנקאות והביטוח לאחר מכירתו.



בוועדה חברים החשב הכללי ניר גלעד, המפקח על הבנקים יצחק טל, הממונה על שוק ההון והביטוח ציפי סמט, מנכ"ל נכסים מ.י יצחק קליין, היועצת המשפטית של משרד האוצר ימימה מזוז, והיועץ המשפטי של בנק ישראל אלי מונטג. באוצר לא הסבירו מדוע אין נציגים של רשות ההגבלים העסקיים ורשות ניירות ערך בוועדה. דיוני הוועדה עדיין לא התחילו, ובשלב זה קשה לדעת אם ההמלצות - לפחות אלה הנוגעות לסוגיית הריכוזיות - יהיו מרחיקות לכת. ייתכן שהדגש בדיונים יהיה דווקא על הסוגיה השנייה שהיא אמורה לבדוק - הפרטה באמצעות הבורסה - מהלך שעדיין לא נוסה בישראל.



סוגיית הריכוזיות במכירת בנק לאומי התעוררה, בין השאר, בעקבות העניין שמגלים חברת הביטוח מגדל ואיש הביטוח שלמה אליהו ברכישת הבנק. מגדל אספה בשנתיים האחרונות שיעור מצטבר של כ-9.5% מהון הבנק. גם אליהו צבר מניות בשיעור זהה.



מגדל היא חברת הביטוח הגדולה בישראל. השתלטות שלה על הבנק השני בגודלו מעוררת שאלות. אליהו הוא בעלים של חברת הביטוח הנושאת את שמו. הוא שותף בגרעין השליטה בבנק אגוד, ומחזיק ב-37% מהון המניות של חברת הפניקס - חברת הביטוח השלישית בגודלה בישראל.







באמצע שנות ה-90, כאשר המדינה ביקשה למכור את החזקותיה בבנק הפועלים , נדונה בכובד ראש סוגיית הריכוזיות במערכת הבנקאית, והיא הולידה את סדרת ההמלצות של ועדת ברודט לצמצום ההחזקות והשליטה של הבנקים בתאגידים ריאליים. בעקבות המהלך הועברה השליטה בסדרת חברות ענק כמו כור, כלל, מגדל, אפריקה ישראל, פועלים השקעות, אמפל ודלק, מידי שני הבנקים הגדולים - הפועלים ולאומי - לידי אנשי עסקים פרטיים.



שוק הבנקאות הישראלי - אחד הריכוזיים בעולם
על פי נתוני הפיקוח על הבנקים והשוואות שנעשו באמצעות מדד הרפינדל, שוק הבנקאות הישראלי הוא אחד הריכוזיים בעולם. במדינות שבהן נמצאה רמת ריכוזיות דומה לזו של ישראל, כמו שוודיה, פינלנד, אירלנד והולנד, המשמעות של הנתונים פחות חמורה, משום שהן משתייכות לגוש היורו ונהנות מגישה נוחה למערכות בנקאיות שכנות.



כעת אמורה ועדת מראני להצביע על מוקדים נוספים שבהם הריכוזיות פוגעת בתחרות או גורמת לעיוותים אחרים, ולהמליץ על דרכי הטיפול בהם. הצורך בדיונים מקדימים לפני מכירת הבנק נועד למנוע שחזור של הפגמים שנפלו בהליך המכירה של בנק הפועלים; אז, הונחתו על הבנקים הוראות למכירת החזקותיהם בתאגידים ריאליים בעיצומו של המכרז למכירת הבנק, מה שגרם לתרעומת קשה בקרב המתמודדים.



באופן מפתיע למדי, נפקד שמו של הממונה על ההגבלים העסקיים, דרור שטרום, מהוועדה הבודקת של השלכות מכירת בנק לאומי על הריכוזיות. דווקא לשטרום יש משנה סדורה בעניין הפרטה ותחרות, שלה נתן ביטוי לפני כמה חודשים בהרצאה שנשא.



נקודת המוצא של שטרום נוגעת להפרטה ותחרות בכלל, אך היא רוולנטית מאוד גם לבנקאות. שטרום דיבר על הסכנה שבהעברת מונופולים רבי עוצמה לידיים פרטיות כפי שהם, מבלי לקבוע ולהסדיר מנגנונים מתאימים. במקרים כאלה קיים חשש שהרוכש ינצל לרעה את הכוח הטמון במעמד זה, ללא בקרה ציבורית. סכנה שנייה היא הנצחת מבנה ריכוזי ולא תחרותי, ואף העמקתו. רוכש המשלם במיטב כספו עבור נכס - רוכש קניין. ממועד הרכישה, כל דבר שנקנה - לרבות המעמד הדומיננטי בשוק - מוגן על ידי זכות הקניין המעוגנת בחוק יסוד.



עם כניסתו לתפקיד לפני כשנה, זיהה שטרום את שוק הבנקאות כאחד הענפים שבהם נדרשת פעילות רגולוטרית משמעותית כדי להגביר את התחרות ולצמצם את הריכוזיות. הוא נתן לכך ביטוי כאשר פתח הסכמים ישנים משנות ה-80, המסדירים שיתוף פעולה בין הבנקים במתן אשראי ובבדיקת לווים. הוא עשוי להידרש לכך גם בימים אלה, כאשר שלוש חברות כרטיסי האשראי החליטו להנהיג עמלות טיפול חדשות בזו אחר זו, במה שנראה כמו קרטל. שטרום אף מוטרד מהריכוזיות הגדולה בתחום האשראי, סוגיה שמטרידה גם את מנוחתו של המפקח על הבנקים, אך במקרה שלו - מסיבות יציבותיות.



בהקשר זה הזכיר שטרום את הדומיננטיות הגדולה של בנק לאומי במימון חברות הכבלים וחברת הלוויין. לאומי הוא הנושה הגדול של שני הצדדים, והוא מכתיב כחלק מהסכם ההלוואה מה יהיה התקבול המינימלי למנוי. בכך הוא יוצר הגבלה על אפשרות התמחור התחרותי של חברת הלוויין. הבעייתיות שמעלה שטרום היא בשאלה אם במצב כזה יש לבנק אינטרס לדחוק בשני לוויו המתחרים "לעבור לחיים שקטים יותר". לדבריו, "כוחו של הבנק והחשש מפני ההשפעה המצננת שיכולה להיות לו על התחרות בשווקים מתחזק, וכתוצאה מהמצב הכלכלי העסקים נהפכים לתלויים יותר ויותר בבנק. הפוטנציאל במצב זה לריסון תחרות 'הפוגעת' ביכולת ההחזר של כספי מימון שניתנו, אינו מאפיין של שוק הון בריא".



בדברו על הפתרונות האפשריים לצמצום הריכוזיות במערכת הבנקאית, שטרום מעלה שלוש הצעות: לאפשר לגופים מוסדיים כמו קופות גמל וקרנות פנסיה להשקיע בבנקים יותר מהמותר להם כיום (15%), על מנת להפוך אותם לשחקנים משמעותיים יותר בהפרטה; לאפשר לחברות הביטוח לפתח פעילות אשראי עצמאית, ובכך לממש את הפוטנציאל שלהן להתחרות בבנקים; לגבש מדיניות מיזוגים נכונה שתמנע בעתיד שי