מה קורה כשרשות ני"ע אוכפת כללים שהיא קובעת

מאת בן-ציון ציטרין
בעוד שבמערב אוספות פירמות ראיית החשבון הגלובליות את השברים של המוניטין המקצועיים שלהן, שנפגעו עקב ההיבטים הפליליים בהתנהלות רשת אנדרסן אשר נחשפו בעקבות ההתמוטטות של ענק האנרגיה אנרון - בישראל זוכה לשכת רואי חשבון, גוף וולונטרי, לשבחים מהיועץ המשפטי לממשלה. ההערכה המקצועית כלפי הלשכה באה באיחור של כחמש שנים, לאחר שרשות ניירות ערך מתחה בעבר ביקורת על קצב קביעת התקנות שלה ועל איכותן.



הסיבה: היועץ המשפטי לממשלה קבע כי המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות, הפועל זה כחמש שנים ומתקין כללי חשבונאות שלפיהם נוהג כל המשק, פועל ללא סמכות בחוק. במלים אחרות: 12 התקנים שהוא אישר בשנות פעילותו אינם תקפים, וכל הדו"חות הכספיים שפורסמו בשנים האחרונות ונחתמו על ידי רואי חשבון על סמך תקנים אלה בטלים ומבוטלים.



במוסד לתקינה חשבונאית חברים באופן שווה לשכת רואי חשבון ורשות ניירות ערך. היועץ המשפטי אף מערער על סמכותה של הרשות לקבוע כללי דיווח חשבונאי לכלל התאגידים במשק. הפתרון שנמצא לעת עתה, עד לחקיקת חוק שיסדיר את פעילות המוסד, הוא פלפול משפטי שלשכת רואי חשבון תאמץ בחום. לפי הפרקליטות, כללי החשבונאות המקובלים יונקים את תוקפם מעצם קבלתם ויישומם על ידי רוב רואי החשבון. לשכת רואי חשבון החליטה לאמץ את התקנים המוצאים על ידי המוסד לתקינה. מכיוון שאין חולק על סמכותה של הלשכה לקבוע כללים חשבונאיים, ניתן לטעון כי התקנים שהוציא בעבר המוסד לתקינה תקפים אך ורק בשל אימוצם על ידי לשכת רואי חשבון.



זה שנים שלשכת רואי חשבון לא קיבלה גושפנקא כה יוקרתית למעמדה המקצועי, ולהיותם של חבריה בלתי תלויים. אך איך זה קרה שגוף מקצועי בעל אופי ציבורי העוסק בתקינה חשבונאית מצוי עתה במצב נחות מול אחד משני מרכיביו - לשכת רו"ח. ואם לא די בכך, בית המשפט העליון, בשני הליכים שונים, עשוי לחרוץ בקרוב את דינו לשבט.



מאז התחיל לפעול, ידעו כל הנוגעים בדבר כי המוסד לתקינה שהתאגד כחברה פרטית, פועל ללא גיבוי חוקי ראוי. ידעו זאת גם בדרגים המקצועיים במשרד המשפטים וגם ברשות ניירות ערך, גוף סטטוטורי האמון על אכיפת כללי הפעילות של חברות ציבוריות ושל המשקיעים מקרב הציבור הרחב.



המפנה בעקבות שינוי שיטת הדיווח
התפנית התרחשה על רקע החלטת הוועדה המקצועית במוסד בשנה שעברה לאשר את תקן מס' 12, הקובע כי החל ב-2003 כל הדו"חות הכספיים במשק יעברו משיטת דיווח ריאלית תואמת אינפלציה לשיטת דיווח נומינלית. לכאורה, למהלך שאותו הובילו יו"ר הרשות, מירי כץ, ופרופ' אלי אמיר העומד בראש המוסד לתקינה, היה היגיון רב בתקופה של אינפלציה נמוכה.



ואולם רשות החברות הממשלתיות, בשם חברות גדולות ובראשן חברת החשמל ומקורות, וגופים גדולים נוספים במשק - שיכון ובינוי ושיכון עובדים - התנגדו למעבר לדיווח נומינלי. לטענתם, המעבר יסב להם נזק ויעבירם מרווח להפסד.



אחרי שניסיונות השכנוע נכשלו, פנו גופים אלה לערכאות. חברת החשמל, באמצעות משרד ש. הורוביץ ושות', פנתה לבית המשפט המחוזי בתל אביב בתביעה לביטול התקן (תביעתה נדחתה, והחברה מערערת על ההחלטה בבית המשפט העליון). מקורות, שיכון ובינוי ושיכון עובדים, באמצעות משרד כספי ושות', עתרו לבג"ץ בבקשה דומה בעיקרה. בשתי התביעות, אחד הטיעונים המרכזיים לביטול תקן 12 הוא שהמוסד פועל ללא סמכות חוקית, דבר המשמיט את זכותו להתקין תקנות מחייבות.



נמתחה גם ביקורת על מעמדה של רשות ניירות ערך במוסד. נטען, כי הרשות מעורבת למעשה בתקינה חשבונאית החלה לא רק על תאגידים ציבוריים, אלא גם על חברות פרטיות - ללא כל סמכות בחוק. טענה מרכזית נוספת: הגוף המפקח על ענייני הדיווח הכספי של תאגידים ציבוריים בלבד ואחראי על אכיפתם, מעורב גם בהליכי התקינה החשבונאית באופן שלפיו הגוף המפקח מעורב בקביעת כללים שעליהם הוא אמור לפקח.



רשות ניירות ערך גילתה את דעתה על שותפתה למוסד - לשכת רואי חשבון - בתגובתה לבתי המשפט, שדנו בבקשות לביטול תקן 12. לטענת הרשות, הקצב של אישור גילויי הדעת של הלשכה בראשית שנות ה-90 לא תאם את קצב ההתפתחות של המשק הישראלי. לדברי הרשות, עקב מחסור בתקינה חשבונאית בעלת חשיבות מכרעת שהלשכה לא פעלה בקצב המתאים להתקנתה, או ניסיון לקביעת כללים באיכות בלתי מספקת, נדרשה הרשות לפרסם הנחיות ולשקול פרסום הנחיות נוספות, כדי למלא את החסר עד לפרסום גילויי הדעת. בתגובה לבית המשפט, באמצעות משרד עורכי הדין יגאל ארנון ושות', טענו ברשות כי נוצר מצב שפגע משמעותית ברמת כללי החשבונאות, וכתוצאה מכך גם באיכות הדו"חות הכספיים. הרשות טוענת כי כמי שאחראית על הגנת ציבור המשתמשים בדו"חות הכספיים ובציבור המשקיעים, היא נאלצה לתת מענה לפגיעה בהם.



על הטענות בדבר היעדר סמכות של המוסד טענה הרשות, כי החברות התעוררו עתה לעניין חוסר סמכות המוסד, רק כשהחלטות המוסד אינן נוחות להם. הרשות מסתמכת גם על פסק דין בית המשפט המחוזי בתביעת חברת החשמל, שלפיו המוסד אינו זקוק לעיגון בחקיקה כדי להתקין תקנים חשבונאיים, וכי תקניו שואבים את כוחם מהיותם כללי חשבונאות מקובלים. כן טוענת הרשות כי המחוקק הכיר בהזדמנויות שונות במעמדו של המוסד, הגם שהוא לא עוגן בחקיקה בכנסת.



הדבר האחרון שכץ ציפתה לו הוא עמדת המדינה. היועץ המשפטי לממשלה קבע כי אין מקום לתאגוד המוסד כחברה פרטית שתאגיד סטטוטורי - קרי רשות ניירות ערך - חבר בה.



ההצעות של שטראוס
בית המשפט העליון, האמור לדון בסוגייה, עשוי להכריע גם בשאלת מעמדו הרצוי של הגוף המתקין כללים חשבונאיים בישראל. רו"ח ישראל שטראוס, ששימש פעמיים בעבר נשיא לשכת רואי חשבון, והיה ממנסחי ההסכם להקמת המוסד בין הרשות ללשכה, אומר: "התקינה עוסקת בבדיקה הנכונה של הפעילות הכלכלית. רואי החשבון הם הטכנאים שמבצעים את העבודה, ולכן הגיוני שמונופול התקנת הכללים לא יהיה בידי רואי החשבון". עם זאת שטראוס אינו רווה נחת ממעמדה של רשות ניירות ערך במוסד: "רשות ניירות ערך היא גוף אכיפתי, ולא מקובל שגוף שאוכ