מסכימים על העיקרון, מתקשים לוותר על הסמכויות

מאת סמי פרץ



האם יכול לצאת משהו חיובי מההתנגחות האובססיווית של שר האוצר בבנק ישראל? נראה שכן. הצהרתו של שר האוצר סילבן שלום בישיבת הממשלה שלשום, לפיה הוא בוחן הקמת רשות פיקוח שתאחד את הפיקוח על הבנקים, עם הפיקוח על הביטוח ושוק ההון ועם רשות ניירות ערך, עשויה לקדם את רמת הפיקוח והאכיפה של גופים אלה, ולצמצם את הביורוקרטיה שעמה מתמודדים גופים במגזר העסקי.



האם שר האוצר בוחר בפתרון הזה מנימוקים ענייניים? לא בהכרח. הצעתו של שלום פורסמה על רקע פרשת המעילה בבנק למסחר, וכצעד האמור למנוע בעתיד מקרים דומים. ואולם לא ברור כיצד האחדת גופי הפיקוח יכולה למנוע מעילות כאלה. בבואו לתקוף את בנק ישראל ואת המפקח על הבנקים במסגרת מאבקו בבנק המרכזי, שלף שלום תוכנית שנבחנה במשרד האוצר בשנים האחרונות כמה פעמים, ומשום מה לא נעשה דבר כדי לקדמה. כעת הוא מנסה להציגה כפתרון האולטימטיווי למניעת מעילות, בשעה שהמפקח על הבנקים חוזר פעם אחר פעם על עמדתו כי אין מתפקידו לאתר מעילות. התוצאה היא שהשר שלום "בוחן רעיון נכון מהסיבות הלא נכונות" כדברי מקור פיננסי בכיר.



הרעיון הראשוני להקים רשות פיקוח מאוחדת היה של יו"ר רשות ניירות ערך לשעבר, אריה מינטקביץ, והוא עלה באמצע שנות ה-90. כלפי מינטקביץ נטען בזמנו כי לא היה די לו ברשות ניירות ערך, ולכן רצה להרחיב את ממלכתו ולספח אליו את אגף הפיקוח על שוק ההון, הביטוח והחיסכון ממשרד האוצר, ואת מחלקת הפיקוח על הבנקים מבנק ישראל. הטענות האישיות הושמעו בעיקר על ידי אנשי האוצר ובנק ישראל, שביקשו מן הסתם לשמור על מעמדם וסמכויותיהם. אבל מעבר לנימוקים האישיים, היעד של הקמת הרשות המשותפת היה לפתור כמה בעיות שהעיקו ועדיין מעיקות על המגזר העסקי. כל עסקה גדולה שבה מעורבים בנק או חברת ביטוח צריכה לקבל אישורים של הפיקוח על הבנקים, הפיקוח על הביטוח ושל הממונה על ההגבלים העסקיים. לעתים קרובות גם רשות ניירות ערך מעורבת בעסקה, אם היא כוללת גם חברות ציבוריות הנסחרות בבורסה.



דוגמאות לא חסרות. כך למשל, רכישת אי.די.בי בידי קבוצת משקיעים בראשות נוחי דנקנר תעבור בחודשים הקרובים סדרת בדיקות על ידי כל הרשויות הללו. הפיקוח על הבנקים יבדוק את סוגיית המימון ואת כשירות הקבוצה לרכוש במסגרת העסקה 13.2% מהונו של בנק דיסקונט המוחזק בידי אי.די.בי. הפיקוח על הביטוח יבדוק את כשירותה לרכוש את השליטה בחברת כלל ביטוח הנשלטת בידי אי.די.בי. הממונה על ההגבלים העסקיים יבדוק את סוגיות הריכוזיות והמגבלות הפוטנציאליות על התחרות בענפים שונים. וייתכן שגם לרשות ניירות ערך יהיה מה לומר על העסקה, בשל העובדה שקונצרן אי.די.בי הוא חברה ציבורית המחזיקה בשורה של חברות בורסאיות אחרות.



נוחי דנקנר ייאלץ לכתת רגליו בין הרשויות השונות, ואין להתפלא אם רשות אחת תדרוש דברים שרשות אחרת לא תבקש, או שאולי אף יהיו סתירות בדרישות הרשויות השונות. נוחי דנקנר לא לבד. קדמה לו קבוצת קרדן, שביקשה לרכוש את אי.די.בי ועניינה נבדק על ידי הרשויות במשך חודשים ארוכים. תומכי הקמת הרשות המשותפת סבורים כי הקמת רשות אחת שתרכז בידה את כל הסמכויות להענקת ההיתרים תייעל מאוד את מתן האישורים, את הבדיקות הכרוכות בכך ותשפר את תפקוד המגזר העסקי. בעבר היו לא מעט עסקות שהתפוצצו על רקע העיכוב במתן ההיתרים. לעתים בגלל הגופים העסקיים עצמם, לעיתים בגלל הסחבת הביורוקרטית.



טשטוש הולך וגובר בין הפעילויות השונות במגזר הפיננסי



נוסף לבעיות הביורוקרטיות, יש צורך בהאחדת רמת הפיקוח על הגופים השונים. רשות ניירות ערך נהנית כיום מסמכויות נרחבות בתחום החקירות והאכיפה, שמעניקים לה יכולת הרתעה ממשית בשוק ההון. לעומת זאת, הפיקוח על הביטוח, שוק ההון והחיסכון עומד חסר אונים מול הגירעונות של קרנות הפנסיה ולא מצליח להביא את המשבר הזה לפתרונו, בשל כפיפותו לפוליטיקאים. המפקחת על הביטוח לשעבר, ציפי סמט, הודתה לא מכבר בראיון ל"הארץ" כי פתרון משבר הפנסיה מתעכב בין השאר משום שהפיקוח היה כפוף במשך השנים לפוליטקאים שלא רצו או לא יכלו להתמודד עם המשבר. בבנק ישראל יש בעיה אחרת הקשורה לניגודי האינטרסים בין הצורך לשמור על יציבות המערכת הבנקאית לבין הצורך לשמור על יציבות המחירים (ראו מסגרת).



גורם אחר לצורך באיחוד הרשויות הוא הטשטוש ההולך וגובר בין הפעילויות השונות במגזר הפיננסי. חברות ביטוח עוסקות כיום בעיסוקים בנקאיים כמו מתן הלוואות וניהול תיקי השקעות. הבנקים למשכנתאות משווקים פוליסות ביטוח ללקוחותיהם. אלה גם אלה עוסקים בשורה שלמה של עיסוקים בתחום שוק ההון. ייתכן שהקמת רשות משותפת תאפשר פיקוח יעיל יותר ותעשה שימוש בידע הנצבר בכל אחת מהרשויות.



מקור פיננסי בכיר טוען כי המתכונת שבה פועלים גופי הפיקוח השונים כיום אינה מאוזנת: "יש חוסר איזון בולט בעבודת גופי הפיקוח. בפועל מתברר שקשה לשכלל את גופי הפיקוח בביטוח ובבנקאות. עובדה שזה לא נעשה. במשרד האוצר עסוקים יותר בתקציב ובבנק ישראל עוסקים בריבית. אם תוקם רשות כוללת שיהיו בה יחידת אכיפה, יחידה כלכלית, יחידת חקירות ויחידה משפטית, הרשות הזו תקבל את העוצמה שלה מכל הרשויות שמפוזרות כיום בין גופים שונים. נכון להיום, אין אף פסק דין אחד בעבירות על חוק הבנקאות והביטוח כי האכיפה שם לקויה. לעומת זאת, רשות ההגבלים הצליחה להקים לעצמה יחידת אכיפה והיא משיגה הישגים וכך גם הרשות לניירות ערך. אנשי משטרת התנועה אומרים שאחת הסיבות לתאונות היא שונות במהירות הנסיעה. הרי אם כולם היו נוסעים באותה מהירות, לא היו תאונות. כך גם ברשויות, אחת הסיבות לבעיות היא השונות בסמכויות בין הרשויות".



נגיד בנק ישראל ד"ר דוד קליין אינו תומך בהקמת רשות פיקוח מאוחדת, ולדבריו המודל הרצוי הוא הגברת התיאום בין רשויות הפיקוח. "זה אומר שצריך לחייב את המפקחים להיפגש בתדירות גדולה יותר, לנתח אירועים מתחום הפיקוח, ללבן בעיות משותפות, לבדוק אם ניתן לבצע האחדה של דרישות פיקוח שונות, ולחייב אותם לדווח לממונים עליהם