המלצות צוות הגלובליזציה: לקבוע יעד אסטרטגי למדיניות הפיסקלית; ב-2005-2008 יופחת הגירעון כך שב-2008 התקציב יגיע לאיזון

על הממשלה להגדיר "יעד אסטרטגי למדיניות הפיסקלית - למשל התכנסות לתקרת יחס חוב תוצר שקבעו מדינות האיחוד האירופי (60 אחוזים) תוך 12 שנים - מעט אחרי תאריך היעד ביוון, בלגיה ואיטליה, שהן חברות האיחוד בהן יחס זה הוא הגבוה ביותר (ודומה לישראל)"; זאת ההמלצה העיקרית של צוות הגלובליזציה של כנס קיסריה, בראשות פרופסור אסף רזין מאוניברסיטת תל אביב.



"אחת הבעיות העיקריות באימוץ מדיניות אנטי-מחזורית בסביבה הגלובלית והפעלת מייצבים אוטומטיים בתקופה של האטה כלכלית", מסבירים חברי הצוות, "היא שימור האמינות של קובעי המדיניות, כך שגידול גירעון בתקופת האטה לא יתפרש כשינוי פרמננטי אלא כצורך שעה בלבד.



"היכולת לשכנע את שוקי ההון הבינלאומיים שאכן מדובר בשינויים זמניים בלבד תלויה במידה רבה במידת האמינות שצברה הממשלה בעבר. אמינות זו גוברת ככל שהממשלה מקפידה לנהל לאורך זמן מדיניות עקבית של הפחתת הגירעון והקטנת יחס החוב לתוצר. סטיות תכופות ממדיניות הקטנת יעד הגירעון הביאו בעשור האחרון לפגיעה באמינות זו".



"הדגש בשנים הקרובות צריך להיות אם כן על ביצוע המדיניות שתביא לבנייה מצטברת של אמינות שתוכל לשמש את המשק הישראלי בעתות מבחן בעתיד. לצורך זה, יעדי המדיניות בשנים הקרובות צריכים להיות שקופים ופשוטים כדי שניתן יהיה לשפוט בקלות את מידת העמידה בהם".



"היעדים גם צריכים להיות שאפתניים מספיק כדי להתכנס לנורמות המקובלות במדינות המפותחות שאיתן מתחרה ישראל בשווקים הגלובליים".



ההמלצות הנוספות של צוות הגלובליזציה בתחום המדיניות הפיסקלית:



ייקבעו תקרות גירעון פוחתות שיהיו עקביות עם היעד האסטרטגי. בפרט, מוצע שעד שנת 2005 יפחת הגירעון לאחוז אחד מהתוצר, על פי ההגדרה הנוכחית. בכך תצהיר הממשלה על מחויבותה ליעד המקורי שננטש עקב גידול הגירעון בשנים 2001-2002 ותראה שעלייה מחזורית בגירעון אינה הופכת לפרמננטית. כל ההפחתה ביחס הגירעון לתוצר, גם בשנים שאחרי 2005, תתבצע באמצעות הקטנת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר.



בשנים 2005-2008 יופחת הגירעון כך שבשנת 2008 יגיע תקציב הממשלה לאיזון. תקרות הגירעון משנת 2005 ייקבעו על פי ההגדרות המקובלות במדינות המפותחות.



תקרות הגירעון לאחר שנת 2005, ובתנאי שעד אותה שנה יושגו היעדים, ייקבעו תוך התאמה למחזור העסקים. התקציב המותאם למחזור העסקים ייקבע על פי העקרונות הבאים:



א) תיקבע תחזית צמיחה רב-שנתית לתוצר. רצוי שהממשלה תדאג להקים מנגנון אובייקטיווי ובלתי תלוי פוליטית שיהיה אחראי על הערכת קצב גידול התוצר הפוטנציאלי. אם הקמת מנגנון כזה (כפי שנעשה בגרמניה למשל) לא תתאפשר, רצוי לפחות שהתחזית תיקבע על ידי צוות שיכלול כלכלנים מהסקטור הציבורי ומחוץ לו.



ב) על פי תחזית זו, יקבע הצוות תחזית הכנסות ממסים ותקציב רב-שנתי של המוסד לביטוח לאומי, שתתבסס על שיעורי המס והמדיניות הנוכחיים.



ג) על פי תחזית ההכנסות הממוצעת לשנים הקרובות ויעדי הגירעון, ייקבע התקציב להוצאות, הפחתות מס ושינויים בהכנסות שאינן ממסים. התקציב לא יותאם משנה לשנה בתגובה לשינויים מחזוריים בפעילות ובהכנסות. בפרט חשוב הדבר בנוגע להשקעות בתשתית שצריכות להתבסס על תכנון ארוך טווח ולא להיפגע מהתאמות מחזוריות.



ד) הכנסות חד-פעמיות ישמשו להפחתת החוב או למימון הוצאות חד-פעמיות לתקופה מקבילה. בנוסף לרישומן, כמקובל, בתקציב יתנהל חשבון נפרד ומאוזן להכנסות והוצאות אלה.



ה) בתקציב תוגדר רזרווה משמעותית (כאחוז תוצר) של "הוצאה מותנית ברמת ההכנסות" למקרים שבהם יתברר כי אומדן התוצר הפוטנציאלי או ההכנסות גבוהים מדי. רזרווה כזו תוכל גם לסייע בקביעת סדר עדיפויות בתקציב, שכן ההוצאות שיידחקו אליה יהיו אלו שהממשלה רואה כבעלות העדיפות הנמוכה ביותר.



בשל הצורך לשקם את האמינות שנפגעה בשנים האחרונות, ולאור היעד האסטרטגי, ההתייחסות לסטיות מהתקרה השנתית של הגירעון לא תהיה סימטרית בשנים הראשונות (למשל עד שנת 2006): בשנים שבהן יפחת הגירעון מהר יותר מהמתוכנן ייקבע שהגירעון בשנה הבאה לא יעלה בכל מקרה על הגירעון בפועל בשנה השוטפת.

כדי להבטיח התקדמות מהירה ככל שניתן בהפחתת משקל ההוצאה הציבורית בתוצר, ייקבע כי בכל שנה שבה יאפשרו תחזית הצמיחה ותקרת הגירעון גידול של יותר מאחוז אחד בהוצאה הציבורית הריאלית לנפש, תשמש יתרת המקורות להפחתת נטל המס או להפחתה מהירה יותר של הגירעון - ולא לגידול בהוצאה הציבורית.



שיטת המיסוי, ממליצים חברי צוות הגלובליזציה, צריכה להיבחר על פי התיאוריה הכלכלית שלפיה יעילות כלכלית מחייבת השוואה של התשואות ברוטו (לפני מס) על הון בין המדינה לבין שאר המדינות - על מנת להחזיר את ההון שהושקע בחו"ל חזרה לארץ. מכאן, אומרים כלכלני הצוות, ששיטת המיסוי הפרסונלי (שיטת ה-Residence) היא שיטת המיסוי המועדפת.



בנוגע לטענות שהועלו מדי פעם בדבר הנזקים שנגרמו למשק מהגדלת החשיפה ליבוא מתחרה חברי הצוות סבורים כי אם יש מקום לנסיגה מהחשיפה הרי היא חלה רק על מידת הפתיחות שהמשק מגלה כלפי יבוא מארצות שלישיות. באשר להגנה מפני יבוא מהארצות המפותחות (ארה"ב והשוק המשותף) הרי שהמדינה קשורה בשורה של הסכמים שאינם מאפשרים סטייה מהמדיניות הנוכחית.



חברי הצוות אומרים כי ניתן לבדוק את ההשלכות של מספר צעדים אפשריים לנסיגה מהפתיחות כלפי הארצות השלישיות: הטלת מכס מגן על יבוא מארצות שלישיות, מכס מגן על יבוא מוצרים סופיים, היטלי ביטחה ותקינה וקניות גומלין ומכרזים ממשלתיים.



בנוגע לצעדי מדיניות שמטרתם לצמצם את מספר העובדים הזרים, בחנו חברי הצוות את האפשרויות הבאות: מיסוי המעסיקים, צמצום או ביטול ההיתרים לייבוא עובדים, אכיפת שכה מינימום וחוקי עבודה ומתן אישור שהות לעובד ולא למעסיק.



חברי צוות הגלובליזציה היו: פרופסור אסף רזין מאוניברסיטת תל אביב, ד"ר אורנה ברי מקרן ההון סיכון ג'מיני ולשעבר המדענית הראשית, ד"ר עדי ברנדר ממחלקת המחקר בבנק ישראל, יו"ר פעילים והממונה לשעבר על הכנסות המדינה יורם