חיים שני: להסמיך את הממונה על ההגבלים לבחון את הריכוזיות במשק

ועדת הריכוזיות, או בשמה הרשמי הוועדה להגברת התחרותיות במשק, הסמיכה לראשונה את הממונה על ההגבלים העסקיים לטפל במקרים של חלוקת המשק בין כמה אילי הון, שפעילותם משיקה בכמה ענפים.

"ועדת התחרותיות במשק בחנה את הבעיה לפיה אם יש מספר קבוצות שבצורה גלויה או לא מחליטות לחלק ביניהן תחומים מסוימים במשק", אמר היום חיים שני, שעמד בראש הוועדה. "האם יש לרגולטור כלים לבחון את זה? ראינו שאין, לכן אנחנו ממליצים להסמיך את הממונה על ההגבלים העסקיים להסתכל גם על זה, וזה לא היה קיים עד היום", הוסיף. הדברים נאמרו במסגרת דיון בהצלמות ובהשלכותיהן על הכלכלה הישראלית והתחרתיות, בכנס בנושא שמתקיים במכללה האקדמית תל אביב יפו, שלושה שבועות אחרי שהוצגו ההמלצות הסופיות של הוועדה להגברת התחרות במשק.

שני אמר כי לקבוצות עסקיות יש גם יתרונות כמו גיבוי בין חברות בעת הצורך או העברת ידע ושרידות. אבל לנגד עיני חברי הוועדה עמדו גם דברים אחרים, בהם יכולת של בעל שליטה להכתיב דברים עד חברה ג' עם הון זעום של 13%. "לכך יש פוטנציאל לבעיות. כמו הקצאה לא יעילה של משאבים, תיעול משאבים, נטייה גבוהה לקחת סיכון ובעיות נוספות. הנחנו שפוטנציאל הבעיות גם קורה בחלק מהמקרים. אנחנו אומרים שאם במשק יש אחוז גבוה של מבנים פירמידלים זה יכול ליצור פגיעה ביציבות, פוטנציאל למיפגש בכמה שווקים. שמענו משקיעים זרים שאומרים שהמבנים המורכבים של המשק הישראלי הם חסם מסויים עבורם כי הוא לא ברור", הוסיף.

שני הציג שקפים שהראו כי מבחינת העומק של הפירמידות, ישראל שנייה בעולם אחרי קולומביה, ומבחינת חלקן של עשר המשפחות בכלל החברות הציבוריות ישראל במקום גבוה אחרי ארבע מדינות, כולן מהמזרח הרחוק. "רצינו למנוע יצירת מבנים גדולים וממונפים מידיי. ופתרון ארוך טווח ללא זעזוע של המשק. ההמלצות מבוססות על איך רצינו לראות את המשק בעוד 15 שנים", אמר. הוועדה המליצה להגביל פירמידות חדשות לשתי שכבות וקיימות לשלוש.

המלצה נוספת של הוועדה היתה להגביל אשראי של גופים מוסדיים ללווה בודד, או קבוצת לווים, או לווים גדולים. "היו חילוקי דעות. היו שחשבו שצריך ללכת למספרים יותר קיצוניים. אנחנו חשבנו שצריך להגדיר אותם ובעוד 4 שנים אחרי שנראה את המשק עובר את השינויים, נראה מה צריך לשנות", אמר שני."אם ההמלצות ייושמו, המשק יהיה דינמי ותחרותי יותר", הוסיף.

שלמה מעוז, כלכלן ראשי של קבוצת אלפא אמר, כי המבנה הפירמידלי יוצר מצב של שליטת כמה גופים בכל המשק ופוגע בהזדמנויות לשאר היזמים. מעוז אמר כי "אם אנשים יוכלו לקבל נתח מהעושר של המדינה אני חייב לתת להם הזדמנויות. לכן צריכים לעשות מבנה של שתי שכבות לפירמידות חדשות".

לדבריו, הוועדה לא טיפלה בריכוזיות הממשלתית. "הממשלה לא שמה לב לכך שהיא אחד מגורמי הריכוזיות כשהיא מחזיקה בקרקע ומוכרת אותה במחיר מופקע. היא שולטת בחברת החשמל ששולטת בחברת הפחם ונותנים לה עכשיו אינטרנט. כדאי שהמדינה תיטול קורה מבין עיניה".

עוד אמר מעוז כי לכלכלנים היה חלום שהממשלה תפחית את הגירעון שלה, ואכן המדינה נמצאת במשמעת תקציבית מעל 20 שנה. "המטרה היתה שלמגזר העסקי תהיה נגישות במחיר סביר. זה קרה והריביות ירדו, גם הוצאות הממשלה ירדו וכחלק מהתוצר הן דומות ל-OECD. אבל החלום התנפץ, לאותן חברות עם הפירמידות היתה נגישות להון והן לקחו את החיסכון של משקי הבית ועשו בו כראות עיניהן ועכשיו יש תספורות".

מעוז אמר כי המלצות הוועדה מקובלות עליו. "אני קפיטליסט אבל בעד חברה אחרת, אנחנו צריכים לתת נגישות להון. אני לא רוצה שבעלי הפירמידות ישלטו על האג"ח. למוסדיים אין כשרון לתת אשראי וזו בעיה משקית שאני לא יודע איך יפתרו אותה".

"המשק הישראלי מפותח ותאגידים עושים קרטליזציה של המשק, מתאחדים וקצת שחיתות, כמו משפ' רוקפלר בארה"ב", הוסיף מעוז. "אבל במדינה בוגרת אני רוצה לתת הזדמנויות לכולם, לכן ההמלצות מקובלות עלי. לדבריו, ההמלצות יגבירו את ההזדמנויות השוות לכולם".

אריק שטיינברג, יו"ר חבר הנאמנים של האקדמית תל אביב יפו ולשעבר יו"ר פסגות אמר, כי בעלי שליטה לא צריכים לקבל פרמיית שליטה.

דרור שטרום אמר, כי בשוק בו הכספים זורמים לפירמידות מכספי הפנסיה יש לפעול לתיקון. יש קו ישיר בין מחיר הקוטג לגורל כספי הפנסיות, לוועדת הריכוזיות ולוועדת טרכטנברג. זה המכנה המשותף של אנשים ברחוב שהשיטה הכלכלית הזו לא מאפשרת להם לצמוח.

רם כספי אמר, כי נעשה עוול למעוז שפוטר בשל דברים שאמר, אם כי אמר כמה דברים מיותצרים והתנצל על כך. בתגובה אמר מעוז: "אני לא מצטער. ביררתי ומעטים ראו את כל ההרצאה. מי שרואה את כל ההרצאה ואחרי זה אומר לי מה שאומר-אין לי בעיה. אבל אנשים (שפיטרו אותו, א"ק) ראו כותרות. זה היה לא נעים אבל יצאתי מחוזק עם ביקוש פי שישה.

"אחרי מתקפה תקשורתית ורגולטורים, המיגזר העסקי אושפז וזקוק לעירוי של אמינות ויציבות, אחרת יגיע למחלקה לטיפול נמרץ", אמר עו"ד רם כספי ברוח הומוריסטית בכנס . "שטייניץ מבין את המצב החמור ומנסה לסייע, וחייבים לרתום לזה גם את בנימין נתניהו, המומחה לחילוץ. אי בהירות וחוסר יציבות הם האויבים הגדולים ביותר של הכלכלה", הוסיף.

כספי אמר, שלריבון יש אמנם זכות להתערב במקום שיש כשל. "אבל במקום שאין כשל לא צריך להכות בוקר , צהרים וערב. אני שומע מהמיגזר העסקי את המילים 'נמאס לנו'", הוסיף.

לדבריו, "אחזקה של 30% בחברה נכדה זה המון". הוועדה קבעה, כי אחזקה מתחת ל-33% יוצרת פער בעייתי בין ההון לניהול בחברה הנכדה שעלול להיות מנוצל לטובת בעל השליטה ולרעת הציבור.

"המלצות הוועדה הן צעד חשוב בהתמודדות עם תופעת הריכוזיות בישראל ועם כשלי השוק שנגרמים בעקבותיה. אך צריך לזכור, אין כאן 'פתרונות קסם'. בעיית הריכוזיות לא תיפתר ביום אחד. מדובר בתהליכים ארוכי טווח, והצלחתם לא תלויה רק במחוקק או ברגולטורים, אלא גם בשוק עצמו ובמשקיעים. המלצות הוועדה הן יריית הפתיחה בתהליך החשוב של תיקון כשלי הריכוזיות, אך עוד דרך ארוכה לפנינו", כך אמר במסגרת הדיון יו"ר רשות ניירות ערך, שמואל האוזר.

האוזר אמר, כי הגיש עמדת מיעוט בחלק מהמלצות הוועדה בנושא הפירמידות. "אני מאמין כי הפתרונות שהוצגו על ידי מאוזנים יותר, מידתיים יותר, פשוטים יותר ועקביים יותר עם הבעיה, בהתחשב בעובדה שאין בעולם דוגמאות להגבלות הנובעות מהמלצות הוועדה לקיפול שכבות", אמר.

לדבריו, שוק ההון הישראלי מתאפיין במספר קטן יחסית של קבוצות עסקיות השולטות במספר רב של חברות ציבוריות. מבנה ההחזקות השכיח בקרב הקבוצות העסקיות הוא מבנה פירמידאלי, וברוב הקבוצות מכיל מבנה זה לפחות שתי שכבות של חברות ציבוריות. ועדת הריכוזיות מצאה כי התופעה של מבני החזקות פירמידאליים עלולה לפגוע בציבור במספר מישורים.

במישור של ציבור המשקיעים, עלול הפער הנוצר בין הון ושליטה לסכן את ציבור בעלי מניות המיעוט בחברות המוחזקות במבנה, ולהוביל בין היתר לניצול נכסי החברה באופן המעדיף את טובת בעל השליטה על פני בעלי מניות המיעוט, לנטילת סיכונים עודפים ולפגיעה באיכות ניהול החברה.

במישור של יציבות המערכת, היכולת ליצור מבנים פירמידאליים מקלה על יצירת קבוצות עסקיות גדולות ומורכבות הפועלות במגוון רחב של ענפים, ובאופן זה עלולה להגדיל את ההסתברות לקיומו של סיכון מערכתי, קרי זליגה של כשל בחברה, בקבוצה או בשוק, לכלל המשק.

במישור התחרותיות, יוצרים המבנים הפירמידאליים פלטפורמה נוחה להיווצרות ממשק מרובה שווקים, קרי מפגש של אותם מתחרים ביותר משוק מוצרים אחד, וכתוצאה מכך פוטנציאל פגיעה ברמת התחרותיות בכמה שווקים בו זמנית.

"כיוון שמבנים פירמידאליים מאפשרים יצירת קבוצות עסקיות גדולות, עלול להיווצר עיוות בהקצאת המקורות בשוק ההון, תוך העדפה של אותן קבוצות על פני חברות אחרות", אמר האוזר.

הוועדה המליצה לאפשר שלוש שכבות במבנים פירמידאליים קיימים, ואילו מבנים עתידיים יוכלו להתקיים במבנה תאגידי מרבי של שתי שכבות בלבד.

לדברי האוזר, באף מדינה מערבית לא נקבע שיש לקפל שכבות בפירמידות. המלצות הוועדה לגבי מבנים פירמידליים עתידיים אינן מידתיות ואינן מקיימות את המתאם. "איני רואה כל הצדקה לאסור על מבנים פירמידליים עתידיים להתאגד במבנה של שלוש שכבות. כל ניסיון לייצר הבחנה בין מבנה קיים למבנה עתידי לוקה במורכבות וסופו שיביא לעיוותים בהקצאת המקורות במשק. חשוב להקפיד על פתרון פשוט וישים, ולא לנסות לייצר הבחנות מורכבות".

לדבריו, החלטה לאסור על החזקה בשכבה רביעית ואילך בפירמידה עולה בקנה אחד עם התפיסה שיש לתת מענה לבעיית הפער המשמעותי שנוצר בשכבה רביעית. מנגד, בשכבה שלישית, במקרים רבים הפער בין שליטה לזכויות הוניות אינו עמוק מספיק כדי להצדיק שינוי מבני דרמטי שאוסר החזקה בשכבה שלישית. יתרה מכך, אם נסתכל על המבנים הפירמידליים במשק כיום, נוכל לראות מבנים שבהם השכבה השלישית מתאפיינת בפער נמוך מהפער בשכבה שנייה במבנים אחרים.

התנגדות נוספת היתה להאוזר בעניין משך הזמן בו ניתן לפירמידה חדשה להנפיק חברה בשכבה שלישית לפרק זמן מוגבל. "איננו רואים לנגד עינינו חברות שיסכימו להנפיק חברה בת בידיעה שבכך יכניסו עצמם לסד זמנים של 3 שנים למכירת השליטה באותה חברה, או משקיעים שירצו להיכנס להשקעה הכרוכה באי-ודאות לגבי זהות בעל השליטה בעוד 3 שנים. אם יהיו חברות שישתמשו באופציה הזו של הנפקה לתקופת ביניים של 3 שנים, אזי התוצאה היא שיהיה לנו שוק של שלוש שכבות במסווה של שתיים. "זהו פתרון מסורבל, לא סביר ויש להעדיף על פניו את הפתרון שהוצע על ידי הרשות: קרי, מגבלת שלוש שכבות, הן ביחס למבנים קיימים והן ביחס למבנים עתידיים. זה פשוט, זה ברור, וזה מידתי", אמר.

המלצה נוספת של הוועדה שלא הייתה תמימות דעים לגביה נוגעת להגדרה של חברת פער, ולהשלכות מתחום הממשל התאגידי הנובעות כתוצאה מההבדלים בהגדרה.
לדבריו, בנושא חברת פער (חברה ציבורית שקיים בה פער משמעותי בין חלקו של בעל השליטה בזכויות הכלכליות הנובעות מהחזקת המניות בחברה ובין יכולתו לכוון את פעילות התאגיד ולשמר את כוחו לעשות כן), אין להתייחס אליהן באופן שווה ויש להבחין בין חברות שבהן הפער קטן לבין חברות שבהן הפער הוא גדול.

"לפי עמדת הרשות, על חברות השייכות למבנה פירמידאלי בשכבה השנייה והשלישית יוחלו כללים הנוגעים לממשל תאגידי, כאשר עוצמת הכללים תיגזר מעוצמת הפער בין הזכויות ההוניות לזכויות ההצבעה של בעל השליטה, שכן פוטנציאל הנזק למשקיעים ולשוק במקרה של פער הוא גבוה יותר ככל שהפער הנו עמוק יותר. לכן הצענו מודל, שיבטיח כי עצמאות הדירקטוריון תהיה גדולה יותר ככל שהפער בחברה הוא גבוה יותר. לפי עמדת רשות נירות ערך, על חברה ציבורית בשכבה שנייה או שלישית, שהיא חברת פער לא מהותי, יחול הכלל הבא:דירקטוריון החברה יכלול 1/3 דירקטורים חיצוניים. מינוי דירקטור חיצוני יהיה טעון אישור אסיפה כללית ובמניין הקולות לא יובאו בחשבון קולות בעל השליטה או מי שיש לו עניין אישי במינוי המועמד.

על חברה ציבורית בשכבה שנייה או שלישית, שהיא חברת פער מהותי, יחול הכלל הבא: דירקטוריון החברה יכלול 1/3 דירקטורים חיצוניים ורוב דירקטורים בלתי תלויים. מינוי דירקטור חיצוני יהיה טעון אישור אסיפה כללית ובמניין הקולות לא יובאו בחשבון קולות בעל השליטה או מי שיש לו עניין אישי במינוי המועמד.

בתחום הסנקציות על פירמידה שלא מימשה בטווח ארבע שנים שקצבה הוועדה את השינוי המבני אמר האוזר, כי הוועדה ממליצה לעל העברת המניות לידי נאמן. "המלצה זו מעלה שאלות מורכבות לגבי אופן בחירת זהות הנאמן, למי תופנה חובת הנאמנות שלו, מה יהיו סמכויותיו לעניין אופן ההצבעה במניות ולעניין החלטה אם למכור מניות או לרכוש מניות, ועוד. ללא תשובות לשאלות אלה, לא ברור אם העברת המניות לידי נאמן אכן מנתקת את בעל השליטה מהמניות. לכן הצענו, שזכויות ההצבעה הנלוות למניות בעל השליטה בשכבה הרביעית יורדמו. המשמעות היא שזכויות ההצבעה האפקטיביות של הציבור בחברה יגדלו, כל עוד בעל השליטה לא ידאג לביצוע השינוי המבני. פתרון ההרדמה קיים כבר היום בשורה של מצבים: למשל, כשבעל מניות רוכש מניות מבלי לבצע הצעת רכש מיוחדת או כשחברה בת רוכשת מניות של חברת אם".

שני: הנפקה לשלוש שנים נועדה להתמודד עם מצב שאינו קיים היום. אם חברה רוצה להוציא פעילות מחברה ומוכרים אותה. לא רצינו לעצור את זה.

יו"ר מגדל, אהרון פוגל אמר היום כי תוך 3-6 חודשים יהיה מיתון חריף במשק כתוצאה משלל ההמלצות במשק. לדבריו, "בנק ישראל מגדיל את הלימות ההון - טרנד בינ"ל מיותר לגמרי, כי להציל בנק כמעט לא עולה כלום למדינה".

"אחר כך הגיעה מגבלה על נדל"ן", הוסיף. "הגיוני. הוסיפו לזה את באזל 3, שהיום לא מאפשר לממן עסקאות ללא שיעבוד נכס פיזי, או בריבית מאוד גבוהה. הכותרת המסוכנת במשק היום היא סופה של החברה בע"מ. בואו ניקח אכיפה מינהלית. טריבונל הרשות יכול לקבוע קנס אישי למנכ"ל או דירקטור ללא צורך להוכיח התרשלות או כוונה. היום המנהל שיעשה את זה ישלם קנס ויאבד את מקום עבודתו. כי מי יוכל להמשיך בעבודה אחרי כותרת כזו".

לדבריו, ההמצאה הכי גדולה היתה חברה בע"מ, כי בלעדיה לא לוקחים סיכונים. בעקבות המלצות הועדות, בעל שליטה לא יוכל לשכור מנהל כי לא יוכל לקבוע את שכרו. "כל אלה יחד הולכים ליצור מיתון כבד ומה שמתחיל לקרות - לצאת יותר לחו"ל, פחות להיות בארץ. כשחבר שואל אותי אם להנפיק מניות בשוק ההון בארץ אני אומר לו שאם הוא מוכר מניות בפי שניים מהערך, לא אוכל לומר דבר אבל כיו"ר חברת ביטוח אומר לאנליסט לבדוק הנפקה חדשה פי כמה יותר משבשוטף. אם מישהו רוצה להנפיק אגח אני מציע לו ללכת לבנק כי אם אתה נתקע יש לך עם מי לדבר", הוסיף.

"שמעתי אמירה שמסקנות הוועדה מקטינות הסיכוי שההון ישפיע על השלטון. אם היתה כזו, ההשפעה היתה מזמן שלום". פוגל הוסיף, כי מסקנות הוועדה בחלקן פוגעות בזכויות קניין ללא תכלית ראויה. כי ישנם מספיק מנגנונים לטפל במצבים למנוע את מימוש הפוטנציאל.

"הפרדת ריאלי-פיננסי זו בכלל המצאה", הוסיף. "היו אולי בעבר מצבים בהם מי שהחזיק מערכת פיננסית יכול היה לדעת יותר. היום אין דבר כזה, ואם יש מגיע על זה עונש 'בלתי רגיל'."מה ייצא לצרכן במשק אם צדיק בינו ימכור את פז או הבינלאומי? אני לא יודע", אמר.

פוגל מתח ביקורת על הגבלות הוועדה לגבי השקעת גופים מוסדיים. "אני אעשה הכל שהחברה שלנו תשקיע סכום משמעותי בקרן שמקים חיים שני (יו"ר ועדת הרכוזיות), כי אנחנו סומכים על המנהלים שלה, למרות שלא השקיעו בה שליש מכספם. כי הם אנשים טובים", אמר. לדבריו, המלצות הוועדה יפגעו יותר בחוסכים.

"ההתלהמות על המוסדיים שלא יודעים לנהל כסף, וגם נותנים הלוואות למקורבים ולא יודעים לגבות אותן זו שטות. הם עושים את המיטב לחוסך. בגלל רבע אחוז הפרשה לחובות מסופקים במגדל השגנו תשואה עודפת של 3-4%. זה חלק מהחיים".לדבריו, אין בוועדה אין טיפול לעומק בדברים האמיתיים. "איפה יש באמת ריכוזיות? בכל המקומות. בכל תחום ניתן להוריד מחיר לצרכן. יש לנו מערכת מחירים גבוהה בגלל הרבה כשלים. צריך לטפל בהם בתחרות או פיקוח או שינוי מבני. אפשר לעשות הרבה בבנייה ותשתיות לסוגיהם מחשמל ומים. יש הרבה ריכוזיות במזון ברמת ענף או צינור הפצה ארצי. במימון יש הרבה ריכוזיות, והמפקח על הבנקים הוא הריכוזיות הכי גדולה שיש".

עוד משתתפים בכנס יו"ר הוועדה חיים שני, יו"ר רשות ני"ע פרופ' שמואל האוזר, המפקח על הבנקים דודו זקן, הממונה על ההגבלים העסקיים דרור שטרום ובכירים נוספים בהווה ובעבר.

עו"ד פיני רובין, ראש משרד גרוניצקי, מתח ביקורת על המלצות ועדת הריכוזיות שמונעות החזקה בחברה נכדה ללא קשר לשיעור האחזקות בה. לדבריו, על פי ועדת הכוזיות אסורה אחזקה בשכבה שלישית, חברה נכדה.

"אם בעל שליטה מחזיק 89% בחברה ראשונה וחברה ב' מחזיקה 89% בחברה נכדה, הנכדה אסורה - למרות שהיא מוחזקת על ידי בעל השליטה ב-60% ויותר. חברת פער היא 33%", אמר רובין. לדבריו, אין מחלוקת שהפער בשכבה השלישית בין הון לשליטה לגיטימי בחברה זו. כי מי שחזיק 60% אינו עושה שימוש לרעה בשליטתו". לדבריו, לא ברור גם מדוע הוכנסה חברת אג"ח למניין השכבות. "אני לא רואה את הדרייב הגדול להיפטר מאותן חברות נכדות ונינות", אמר רובין.

שלומית זוטא מהאקדמית תל אביב יפו אמרה כי המשק הישראלי קטן, "אם רוצים לפתוח אותו לתחרות צריך להתאים עצמו למה שקורה בחוץ ובעיקר בארה"ב למרות שיש בעיות במודל האמריקאי".

דרור שטרום, לשעבר הממונה על ההגבלים העסקיים אמר כי "הארכיקטטוריה השכבתית עליה החליטה ועדת התחרותיות לא מספקת את הסחורה. חשוב יותר לקבוע את השטחת הפירמידות לפי שיעור האחזקה במניות".