"הציבור הפסיד 44 מיליארד שקל מריכוך ששינסקי"

שנה בדיוק לאחר חקיקת חוק רווחי מיסוי נפט החדש ‏(חוק ששינסקי‏) - מבקש קול ציבורי ראשון את התערבות בית המשפט בסדרת השינויים שבוצעו בסעיפיו, החל בפרסום דו"ח הביניים של ועדת ששינסקי בנובמבר 2010 וכלה בנוסח החוק הסופי.

שמואל קניאל, פרופסור למתמטיקה מהאוניברסיטה העברית בירושלים ועותר ציבורי בעל שם, עתר השבוע לבג"ץ בבקשה שיורה לכנסת ולממשלה לנמק מדוע שינו את מסקנות דו"ח הביניים של ועדת ששינסקי - ומדוע אינן בוחנות מחדש את שיעור המס שבו יחוייבו חברות הקידוחים, ומתאימות אותו לממוצע בעולם.

באמצעות עו"ד יפעת סולל, מבקש עוד קניאל לחייב את המדינה לנמק מדוע העניקה לשותפות במאגר הגז הטבעי תמר הקלות ייחודיות במיסוי ‏(במסגרת "הוראות מעבר"‏), שמשמעותן, לדבריו, הינה צמצום הכנסות המדינה בעשרות מיליארדי שקלים. לטענת קניאל, הפער בין העמדה שהציגה ועדת ששינסקי בדו"ח הביניים שפירסמה לבין נוסח החוק כפי שאושר, הביא להפחתה של 30–44 מיליארד שקל מהסכום שאמור היה להגיע לקופה הציבורית ‏(זאת באשר למאגרים הידועים כיום בלבד‏).

"סכום זה נלקח מהציבור וניתן 'במתנה' לקבוצה מצומצמת של יזמים פרטיים. אותם יזמים פרטיים ייהנו מתשואה גדולה פי חמש מזו המקובלת בעולם, ומשיעור מס הנמוך בהרבה לא רק מהשיעור הממוצע במדינות בנות השוואה - אלא כמעט מכל מדינה. כל זאת ללא הנמקה של ממש וללא מתן הסברים להפרשים העצומים", נכתב בעתירה.

ועדת ששינסקי פירסמה בנובמבר 2010 את המלצות הביניים שלה לחלוקה מחודשת של הרווחים ממכירת אוצרות הטבע של המדינה. המלצות ביניים אלה העמידו את נתח המדינה בתגליות הגז בטווח של 60%–70%, לעומת כ–27% ערב כינונה. הוועדה ציינה מפורשות כי "הלכה רחוק מדי לטובת היזמים, כדי להיות בטוחים שהיזמים כיסו בביטחון המרבי את ההשקעות שלהם".

כבר בשלב זה, קבעה הוועדה כמה מנגנונים מקלים ביחס לעולם, בהם: הותרת התמלוגים ‏(הנגבים ישירות מההכנסה‏) על כנם ‏(12.5%‏); הבטחה לכיסוי הוצאות היזם בשיעור של 150% עד שיחוייב בהיטל המיוחד על רווחיו, לעומת כיסוי מובטח של 100%–130% הנהוג בעולם; קביעה כי ההיטל המגזרי החדש שיוטל על יזמי הקידוחים יהיה מדורג ‏(20%–60%‏) ויגיע לרמת המקסימום רק לאחר 8–15 שנים ‏(עם כיסוי 230% מההוצאות‏); וכן הכרה בתשואה מוגברת של 150% בגין הוצאות החיפוש.

אלא שמאז פרסום מסקנות אלה החל מסע כרסום בהמלצות הוועדה. בתהליך הזה הצטמק נתח המדינה בתגליות הקיימות והעתידיות, ואילו רווחי חברות הגז והנפט גדל בהתאם. כך, עיקרי הדו"ח הסופי של ועדת ששינסקי הפחיתו את נתח המדינה ‏(Government take‏) מתגליות הגז והנפט - שהסתכם במסקנות הביניים ב–66% בממוצע - לטווח שמתחיל ב–52% ‏(במאגר קטן או רווחי פחות‏) ומגיע ל–62% ‏(במאגר גדול או רווחי במיוחד‏).

מניתוח שערך אז TheMarker עלה כי המדינה ויתרה ליזמים על הכנסות משוערות ממס של 17.6 מיליארד שקל מתגלית לווייתן ‏(בערכים לא מהוונים‏), 10 מיליארד שקל מתגלית תמר ו–2–3 מיליארד שקל ממאגרי ים?תטיס ודלית - כפי שנקבעו הכנסות אלה בדו"ח הביניים. הטבות אלה הסתכמו בכ–30 מיליארד שקל, שלאחריהן אישרה הממשלה בקשות נוספות מצד חברות הגז להקלות מס.

לפי החישוב שערך קניאל, ההכנסות הצפויות מהגז שיש לגביו פוטנציאל מוכח, הינן - על פי המחירים שנלקחו בחשבון על ידי ועדת ששינסקי - כ–410 מיליארד שקל. הרווח הכולל הצפוי מהפקת הגז, לאחר הפחתת עלויות החיפוש, ההקמה וההפקה, עומד על כ–320 מיליארד שקל. כלומר, הפחתה של כל אחוז אחד בנתח המדינה פירושה נטילת 3.2 מיליארד שקל מן הציבור והעברתו ליזמים - נטען בעתירה.

השינוי בהמלצות ועדת ששינסקי, טוען קניאל, הביא להפחתה של 8%–9% בנתח המדינה של כל המאגרים, והפחתה נוספת של 3% מנתח המדינה במאגר תמר. לפיכך, הופחת הסכום המגיע לציבור בכ–30 מיליארד שקל. זאת, כאשר נתון זה מבוסס על מחיר גז של 4.5 דולר למיליון - BTU בעוד שמחיר הגז כיום במשק נושק ל–6 דולר.

"בשים לב לכך שעלייה במחירי הגז אינה מביאה בהכרח להגדלה מקבילה בעלויות החיפוש, הפיתוח וההפקה של הגז - ההפסד שייגרם לציבור יגיע לכ–44 מיליארד שקל", נכתב. עוד טוען קניאל כי שיעור התשואה הצפוי ליזמים בגין חוק ששינסקי, 18% למשל במאגר תמר, עולה בהרבה על שיעור התשואה המקובל בפרויקטים דומים בעולם. "רווחים חריגים אלה נתרמו למעשה על ידי המשיבים למספר קטן של יזמים, וזאת במקום שהכספים יכנסו לתקציב המדינה וישמשו לטובת כלל אזרחי ישראל", כתב קניאל.

לטענתו, שיעורי התשואה על ההון העצמי של היזמים בענף נעים בין 11% ל–19%. אולם הסדר המס על פי ההמלצות הסופיות של ועדת ששינסקי "מביא אפילו בהנחות השמרניות ביותר של הוועדה ‏(מימון של 75% מעלות ההקמה של הפרויקטים במחיר הון של 7% לשנה‏), לשיעור תשואה של היזמים שהינו בין 40%–50% לשנה. זהו שיעור הגדול פי שלושה ויותר משיעור התשואה הנורמלי על ההון העצמי ומעלות ההון העצמי של היזמים בתחום הנפט והגז".

לטענת קניאל, לא נמצא כל הסבר לפערים הגדולים בדו"ח הסופי שפירסמה ועדת ששינסקי. "בהיעדר שינוי בתשתית העובדתית או בעמדות המומחים, לא ברור מה גרם לשינויים שהוכנסו בהמלצות", נכתב בעתירה. "ממשלת ישראל, ובעקבותיה כנסת ישראל, אימצה את השינויים הללו והביאה אותם לכלל חקיקה, תוך פגיעה באינטרס הציבורי בלא מתן כל דין וחשבון".

לטענת קניאל, ההבדלים בין הדו"חות לא הובאו לידיעת ועדת הכספים של הכנסת, והחוק אושר למעשה במחטף, מבלי שחברי הכנסת מודעים למעשיהם. "החוק שאושר פוגע באינטרס הציבורי. הוא נתקבל בהליך פסול, ויש להביאו לבחינה מחודשת בפני המשיבים, לשם תיקון הכשלים שנפלו בו", כתב. "חוק ששינסקי לא השיג את המטרה לשמה חוקק, וקבע משטר מיסוי חסר ולא מספק, אשר יוצר פגיעה בלתי מידתית בציבור הישראלי", נכתב בעתירה.