מהו המכנה המשותף בין הפיצוץ בצינור הגז בנתניה ב-2011, שגבה ארבעה הרוגים והרס מבנים שלמים, אי-התחרות במשק הדלק שהביאה לעליית מחירים בלתי סבירה, השריפה בכרמל שהותירה הרוגים רבים ונזק אדיר ופרשת מזון התינוקות של רמדיה שגרמה לנזקים בלתי הפיכים לכמה תינוקות ישראלים?
לצמד חוקרים מהמכללה האקדמית בית ברל, ד"ר אסף מצקין, חוקר בתחום מדעי המדינה המתמחה בשחיתות פוליטית וד"ר אילנה פאול בנימין, סוציולוגית ואשת חינוך, יש על כך דעה ברורה. לטענתם, בבסיס של כשלים ומחדלים רבים שעמם החברה הישראלית מתמודדת מסתתר היעדר אחריות ציבורית של הגופים שאמורים לדאוג לכך שמקרים אלה לא יתרחשו.
מצקין ופאול בנימין קיבלו על עצמם משימה מורכבת: לייצר לראשונה מדד המשקף את רמת האחריות הציבורית של הגופים האמורים לדאוג לרווחת האזרחים הישראלים בכל התחומים. לצורך כך ניתחו השניים עשרות מקרים של כשלים שנחשפו על ידי התקשורת ב-2011, וניסו לכמת ולהבין מה היו המשמעויות של כל מקרה, ומיהם הגורמים שהיו אמורים למנוע את המחדלים.
לפי גישתם של החוקרים, לכל מחדל יש כתובת. כל אירוע שבו הרשויות נתפסו לא מוכנות וכל סיטואציה מתמשכת הממררת את חייו של אזרח ישראלי - היו יכולים להימנע על ידי תפקוד ראוי של הגורם הרלוונטי.
את "מדד בית ברל לאחריות ציבורית", שיוצג בכנס השנתי לחברה ולחינוך של המכללה, הם ביססו על שלושה גורמים: ניתוח של 139 מקרים של כשלים שהתפרסמו ב-2011 לפי שמונה פרמטרים, סקר דעת קהל הבודק את עמדות הציבור הישראלי בנוגע לנושא וסקר מומחים מהתחום (לשיטת חישוב במדד ראו תיבה). שאיפתם היתה שהמדד יבחן את מידת האחריות הציבורית הכללית הנתפשת בישראל בכל שנה - תוך מדידה והענקת ציונים פרטנית לגופים, מוסדות ודרגים של בכירי ציבור לפי מידת האחריות הציבורית שהם מגלים.
ציון המדד הכולל ששוקלל מכל המדידות ל-2011 היה 5.1 (טווח הציונים בכל המדידות היה בין 1 ל-10, כש-10 משקף אחריות ציבורית גבוהה ו-1 משקף אחריות ציבורית נמוכה). את הציון מגדירים החוקרים כנע בין "בלתי מספיק" ל"מספיק". הממצאים העלו כי גם אם הציבור הישראלי מרגיש כי מידת האחריות הציבורית שממנה הוא נהנה היא בינונית-נמוכה - ייתכן שהמצב אף גרוע יותר ממה שהוא מרגיש וחושב.
אם מידת האחריות הציבורית המיוחסת לדרג הציבורי בישראל שעלתה מהמדגם בקרב הציבור הרחב הניבה ציון של 6.1, הרי שהציונים להם זכה הדרג הציבורי בניתוח פרטני של 139 מקרים ידי צוות המחקר, שאמור לשקף את הציון האוביקטיבי לאירועים, עלה שציונה הממוצע של האחריות הציבורית בישראל הוא 5.7. הציון היה אף נמוך יותך (4.3), כששוקלל מספר מקרי חוסר האחריות שהתרחשו בכל שנה.
האמון של הציבור בממסד נשחק
אחריות ציבורית, כפי שמגדירים זאת מצקין ופאול בנימין, מייצגת את תפקידו של איש ציבור נבחר או ממונה: התחייבות מתוך בחירה לייצר מציאות טובה יותר לאזרח במדינה. בישראל, לפי מצקין ופאול בנימין, קיימת תופעה של התעלמות הממשל ונציגיו מעקרונות של אחריות ציבורית, והתעלמות זו מכרסמת במרקם הדמוקרטי, ביציבותו ובלכידותו. לדבריהם, אמון הציבור במערכות הממסדיות נשחק והולך בשנים האחרונות, ומעשים שחושפים היעדר אחריות ציבורית מוסיפים לשחיקה זו.
"תפישת האחריות הציבורית היא למעשה תפישה של תפקיד המדינה כלפי האזרחים. עד כמה המדינה ממלאת תפקידה אל האזרח כראוי", אומרת פאול בנימין. "כשאין אחריות ציבורית, הקניין הציבורי נפגע. תפישת האחריות הציבורית מגלמת את האמון שיש לציבור ברכוש ובחיים שלו", מוסיף מצקין.
ניתוח המחדלים על ידי החוקרים, האחראי על 60% מציון האחריות הציבורית הסופי, מעלה כי הפרשה החמורה ביותר שנבדקה במחקר, היתה אסון השריפה בכרמל. מחדל שחיי הנפש שהוא גבה הביא לכך שהוא קיבל את ציון האחריות הציבורית הנמוך ביותר: 1.8 מתוך 10.
ניתוח המקרים לפי שמונה פרמטרים מעיד על סמך איזה ציון קיבל כל מקרה את הציון הנמוך, ומאפשר להבין את מקור והשפעת חוסר האחריות. כך, מחדל משק הדלק הישראלי שמביא למחיר המופקע שמשלם כל אזרח כשהוא עוצר לתדלוק, זכה אולי לציון ממוצע סביר של 6.1, אך כשמדובר בציון המתייחס לרמת הדרג של המעורבים בנושא קיבל המחדל ציון של 1.8, המעיד כי הממשל ברמות הגבוהות ביותר היה שותף לו. גם כשמדובר על השלכות המחדל, אף שלא ידוע מה תהיה השלכתו בעתיד, זוכה פרשת הדלק לציון הנמוך 3. גם פרשת הולילנד זכתה לציון חריף במיוחד (2), בשל דרג המעורבים בפרשה, ובהם ראש הממשלה וראש עיריית ירושלים לשעבר, אהוד אולמרט.
כישלון בשילוב בני הקהילה האתיופית קיבל את הציון הנמוך במיוחד 2, לאור ההשלכות ארוכות הטווח של גילוי חוסר האחריות הציבורי. פרשה נוספת של חוסר אחריות ציבורית זוכה לציון של 2.5, אף שאין אזרח ישראלי שסבל ממנה עד כה. מדובר באי המוכנות של מבני חינוך והבריאות בישראל לרעידת אדמה, מחדל שביום שבו ניאלץ להתמודד עמו עשוי לגלם נזקים בנפש וברכוש הגדולים לעין שיעור מאסון הכרמל.
"כשבנינו את המדד לא עניין אותנו אם המחדל של חוסר אחריות הציבורית הביא לאסון שכבר קרה, או שהוא עלול דווקא לגרום לאסון בעתיד", אומר מוצקין. "עד כה לא תיקנו את 3,000 תקרות הפלקל שהיו אמורים לתקן בעקבות האסון באולמי ורסאי, והעובדה שלא קרה אסון בשל כך זה יד המקרה.
"המחקר הזה הוא הפעם ראשונה שבו פירקנו לגורמים את האמירות הכלליות בציבור הישראלי, שכל המגזרים פה מושחתים ולא אחראיים. ראינו שזה לא ככה באופן גורף. יש מגזרים שבולטים יותר ודורשים תשומת לב ויש פחות. אבל יש המון דברים שאפשר וצריך לטפל בהם".
כולם סומכים על צה"ל - לאו דווקא בצדק
מבדיקת תפישות הציבור עלה כי הגורמים שגילו את חוסר האחריות הציבורית הגבוה ביותר בעיניו היו שרי הממשלה, אחר כך בהפרש קטן היו בכירי ההסתדרות והרשויות המקומיות.
בצד השני של הסקאלה, תופש הציבור את פיקוד הצבא כגוף המגלה את רמת האחריות הציבורית הגבוהה ביותר - עם ציון בינוני יחסית של 7.7. אחריו נמצא פיקוד מכבי אש (7.3), בכירי הרפואה הציבורית (7.1), הרפואה הציבורית, השב"ס ושופטי בית המשפט העליון.
לדברי מצקין, "הצבא מקבל ציון גבוה כי הוא נתפש כאחראי יותר בעיני הציבור מאשר תפקודו בפועל, אך ניכר כרסום במעמדו בקרב צעירים". למרות תפישות הציבור שהיטיבו עם פיקוד צה"ל, בניתוח המקרים נמצא כי הגופים שבהם התגלו מקרים רבים של היעדר אחריות ציבורית הם: משטרה, צה"ל, רשויות מקומיות, משרד האוצר וחברות ממשלתיות ועירוניות. המשטרה וצה"ל היו אחראים כל אחד על 9.4% מהמקרים של חוסר אחריות ציבורית שנבדקו, והרשויות המקומיות על 7.7%.
עוד מגלה המחקר כי יש הבדל גדול בין המגזרים השונים בחברה הישראלית: פיקוד הצבא מקבל את הציון הגבוה ביותר (8) על ידי הציבור היהודי הוותיק וגם הציבור הרוסי מעניק את הציון הגבוה ביותר לצבא (7.2). לעומת שני מגזרים אלה, הציבור הערבי מעניק את הציון הגבוה ביותר לשופטי בית המשפט, פיקוד מכבי האש וראשי הרפואה הציבורית.
בעוד שמידת האחריות הציבורית הנמוכה ביותר במגזר היהודי מיוחסת לשרי הממשלה, במגזר הערבי היא מיוחסת לראשי רשויות מקומיות ובמגזר הרוסי לפקידי ממשל בכירים, שרי ממשלה ובכירי ההסתדרות.
בחינת הרמה הכלכלית מעלה כי במרבית המקרים (למעט בציונים שהוענקו לשב"ס, למכבי האש, לרשוית המקומיות ולהסתדרות העובדים) ככל שהנשאל הוא בעל הכנסה גבוהה יותר - כך הוא נוטה להיות מרוצה יותר מהרשויות ולהעניק להן ציון אחריות ציבורית גבוה יותר. ניתן להסביר זאת בכך שאנשים עשירים יותר זוכים לשירותים טובים יותר.
האחריות הציבורית בנסיגה משנות ה-90
בסקר המומחים השתתפו קרוב ל-30 אנשי חינוך, אנשי אקדמיה, פוליטיקאים מקצוות הקשת הפוליטית (בעבר ובהווה), אנשי עסקים בכירים ואישים המעורבים במגזר שלישי. מסקר זה עלה שוב כי האחריות הציבורית הנתפשת הנמוכה ביותר על ידי המומחים היתה ביחס לשרי הממשלה, שזכו לציון של 5.1 בלבד.
המומחים לא מסכימים עם הציבור הרואה בצה"ל את הגוף האחראי ביותר. ניתוח סקר המומחים העלה כי שופטי בית המשפט העליון זוכים להערכה הגבוהה ביותר בציון 8.3, ואחריהם בפער גדול יחסית מצוי פיקוד הצבא בציון 7.5. חוץ משני גופים אלה, מצויים בחלקו העליון של סולם הדירוג מערכת החינוך, פיקוד המשטרה ופיקוד שירות בתי הסוהר.
המומחים נתבקשו להעריך באופן כללי את מידת האחריות הציבורית שאיפיינה את הבכירים בעשורים הראשונים למדינה. יותר שני שלישים מהמשיבים מעריכים שהאחריות הציבורית בעבר היתה גבוהה יותר מאשר היום. לטענת רוב המומחים, התקופה שבה החלה הירידה במידת האחריות הציבורית שמגלים הבכירים ומוסדות המדינה היתה שנות ה-90.
לפי המחקר, הגורמים המרכזיים שחשפו מקרי היעדר האחריות הציבורית היו התקשורת, שחשפה 33.1% מהמקרים, ומבקר המדינה שחשף 32.4% מהמקרים של חוסר אחריות ציבורית.
מיהם הגורמים שיכולים לשנות את המצב הזה של היעדר אחריות ציבורית מספקת בישראל? לטענת המומחים, על מערכת החינוך הישראלית מוטלת האחריות הגדולה ביותר ואחריה ארגונים חברתיים או פעילות מחאה של הציבור. דווקא מערכת המשפט, שנחשבת על ידי המומחים כגוף בעל האחריות הציבורית הגבוהה ביותר, אינה נתפשת כגוף שצריך לדאוג לשיפור האחריות הציבורית.
זהו אולי החלק החשוב ביותר במחקר, שכן בסופו של דבר המטרה של מצקין ופאול בנימין היא לנסות לשנות את התופעה שכולנו מקבלים כגזירת גורל - מגזר ציבורי שאינו ממלא את תפקידו ואינו מתנהג באחריות מספקת. "אנחנו רוצים שתהיה לנו שליטה בתופעה. זו עיקר המטרה שלנו", מסכמת פאול בנימין.
כך בוצע המחקר
מדד אחריות ציבורית של המכללה האקדמית בית ברל התבסס על איסוף נתונים משלושה מקורות באמצעות שני כלי מחקר.
המקור הראשון היה ניתוח מקרים של היעדר אחריות ציבורית כפי שהם מופיעים בעיתונות האלקטרונית בינואר-דצמבר 2011. איסוף החומרים נעשה מכמה אתרי חדשות, על בסיס כמה מלות מפתח: מחדל, שחיתות, כשל, כשלון, כישלון ורשלנות. סך הכל התגלו 139 מקרים של היעדר אחריות ציבורית שהתפרסמו בכלי התקשורת.
כל כתבה נותחה על פי שמונה מדדים: פגיעה או פוטנציאל פגיעה בגוף, פגיעה או פוטנציאל פגיעה נפשית, פגיעה או פוטנציאל פגיעה ברכוש, פגיעה באיכות או פוטנציאל פגיעה באיכות החיים, היקף או פוטנציאל פגיעה, השלכותיה או דרג המעורבים בה.
המקור השני היה סקר עמדות בקרב מדגם מייצג של החברה הישראלית, שכלל 500 נשאלים מקרב האוכלוסייה הבוגרת בישראל. המקור השלישי היה סקר מומחים מקרב דמויות המעורות בחברה הישראלית בתחומי אקדמיה, כלכלה, תקשורת ומשפט. מטרת הסקר היתה לבחון את דעתם של אלה המעורים בחיים הפוליטיים בישראל ממגוון מגזרים: אקדמיה, מגזר ציבורי, מגזר עסקי ותקשורת על מידת האחריות המאפיינת את נבחרי ועובדי הציבור בישראל. ציון המדד לכל שנה נקבע על בסיס נוסחה המשקללת את משקלו היחסי של כל רכיב. 60% מהמדד נקבע בניתוח המקרים, 25% ממנו נבע מהסקר בקרב הציבור ו-15% מהשאלות שהועברו למומחים.
טווח המדד הוא 1-10, כשציון נמוך משמעותו מידת אחריות ציבורית נמוכה ו-10 מסמל מידת אחריות ציבורית גבוהה. המושג התיאורטי "אחריות ציבורית הוגדר כך: "החובות הנדרשים מעובדי ציבור כל זמן שהם מכהנים בתפקיד ציבורי. החובות שהם נדרשים למלא הם חובות רשמיים הקשורים ישירות לתפקיד שהם ממלאים, וחובות הנדרשים מאדם בתוך מסגרת חברתית".