במה צריכה להתמקד ועדת הרפורמה בשירות הציבורי?

תחושת התסכול המלווה את האזרח הנדרש לשירותי הממשלה, נובעת מהבעיות המבניות של המגזר הציבורי בישראל. ועדת טרכטנברג אף התייחסה למצב בעייתי זה בדו"ח שעסק בהרחבה בצורך הדחוף ברפורמה מקיפה בשירות הציבורי בישראל, וכתבה: "ריבוי המשרדים והיחידות הממשלתיות, ריבוי ההליכים הביורוקרטיים והימשכותם, לצד רמת השירות הנמוכה, נובעים בין היתר מפער בין מקצועיותם של העובדים - במקביל להיעדר סמכויות ניהול בסיסיות והיעדר גמישות ביצועית".

"מגזר ציבורי איכותי, המתפקד ביעילות ובהוגנות, הינו תנאי הכרחי לשגשוג ולפיתוח חברתי וכלכלי", כתבה הוועדה בדו"ח שפירסמה בסוף הקיץ שעבר. "כל דיון בנגישות לשירותים ציבוריים, ברמת החיים, במצוקה הכלכלית ובתחושה של ניכור ואי צדק בנשיאה בנטל - מחייב התייחסות לבעיית הכשלים המבניים הפוגעים ביכולת התפקוד של המגזר הציבורי בישראל וברמת היעילות, האפקטיביות והאיכות של השירותים הניתנים על ידו".

ועדת טרכטנברג קבעה כי "אף שנרשמה התקדמות בתחומים רבים, הממשלה לא הצליחה לחולל שינוי יסודי באופן עבודתה". הוועדה המליצה, והממשלה קיבלה את המלצתה להקמת ועדה לקידום רפורמה מקיפה בשירות המדינה.

בעשורים האחרונים בוצעו רפורמות מקיפות ומהותיות במינהל הציבורי במדינות רבות בעולם. בישראל, הרואה עצמה כמדינה מפותחת, לא נעשתה כל רפורמה כזו. השינויים ההכרחיים במינהל הציבורי נעשו בשיטה הנהוגה בקרב קובעי המדיניות המקומיים - טלאי על טלאי - וכך הידרדר מצבה של ישראל במדדים מהותיים כמו דיור וחינוך בדירוגים של גופים בינלאומיים נחשבים.

לישראל יש הזדמנות לקפיצת מדרגה ברמת שירות המדינה, באמצעות הוועדה לרפורמה שהוקמה בסוף 2011 בראשות נציב השירות משה דיין. תנאי מרכזי לכך הוא שהממשלה תאמץ את החלטותיה של הוועדה ותעמוד מאחורי ביצוען, ללא הטיות פוליטיות ואחרות, ומבלי להיכנע לכוחות אינטרסנטיים שבוודאי ינסו לשבש את פעילות הוועדה, שצפויה לגעת בנקודות הרגישות ביותר של המגזר הציבורי בישראל.

לוועדת הרפורמה נקבעו בהחלטת ממשלה 120 ימי עבודה. אמנם לא ברור מתי החלה הספירה, אך כבר עתה ברור כי לעבודת הוועדה יידרשו הרבה יותר מ-120 יום. מדובר במלאכה מורכבת, תקדימית, לא פשוטה. בכל מקרה, הוועדה תסיים את עבודתה ותגיש את המלצותיה ערב מערכת הבחירות לכנסת הבאה - ולכן לא ברור איזו ממשלה תאמץ את מסקנות הוועדה, ובעיקר איזו ממשלה תבצע אותן.

ועדת טרכטנברג הדגישה כי הכשלים המבניים בשירות המדינה ובמגזר הציבורי בולטים בחמישה תחומים מרכזיים: מימוש וביצוע מדיניות הממשלה, ביורוקרטיה מכבידה הרווייה בפרוצדורות (טפסים, אישורים ורגולציה), ניהול המשאב האנושי, היעדר ראייה ושיתופי פעולה רוחביים וחוסרים ביכולות החשיבה, תכנון המדיניות, המדידה והבקרה. ועדת טרכטנברג קבעה כי יעדי הרפורמה בעבודת הממשלה בין השאר הם: חיזוק יכולות תכנון המדיניות בעבודת הממשלה, בדגש על קביעת אסטרטגיה לאומית בתחומים החברתיים והכלכליים לטווח הבינוני והארוך, העצמת יחידות המטה כיחידות עילית מקצועיות הנשענות על כוח אדם מיומן ודינמי, וביסוסן של תוכניות עבודה שנתיות ככלי תכנוני מרכזי בעבודת יחידות הממשלה.

הוועדה המליצה על יצירת בסיס לשינוי מערכתי במטרה להקטין את הנטל הביורוקרטי, תוך ייעול וחיזוק מערכי הרגולציה; הגמשה מהותית של הסדרי ההעסקה הנוכחיים, כולל קביעת הליכי פיטורים אפקטיביים; קביעת כללי אתיקה ברורים, שיסדירו את עבודת פקידי הממשלה ונבחרי הציבור עם לוביסטים, ויקבעו כללים ברורים לתקופת הצינון הנדרשת במעבר מהממשלה למגזר הפרטי; ומעל כל אלה - בנייה וטיפוח של האתוס הציבורי והגדרת הערכים שעליהם נשענת עבודת משרת הציבור. זאת, תוך יצירת תחושת שליחות, אחריות ותרבות של שליח ציבור ("סיביל סרבנט").

ועדת טרכטנברג ציינה כי "מבין אותם מאות אלפים שיצאו לרחובות, מצויים צעירים רבים השואפים להשתלב במערכות הציבוריות, לשאת באחריות ולהשפיע על חיי החברה בישראל. על הממשלה לראות בכך הזדמנות לשינוי, לראות בהם נכס ועתודה הכרחית לשיפורו של השירות הציבורי - ולסלול להם את נתיבי הכניסה אל השירות הממשלתי".

ואכן, הרפורמה בשירות המדינה מעסיקה לא רק את דיין ואת ועדת הרפורמה ובכירים במשרדי ראש הממשלה והאוצר. רבים במגזר הממשלתי והעסקי, ביניהם בכירים לשעבר בשירות המדינה, מעוניינים לתרום לשיפור עבודת הממשלה. בשבוע שעבר שלחה עמותת הסגל הבכיר בשירות הציבורי - הכוללת בכירים לשעבר בתפקידי משנה למנכ"לים, סמנכ"לים, ראשי מינהלים וסגניהם, מנהלי מחוזות, מנהלי אגפים בכירים, חשבים, יועצים משפטיים ובעלי תפקידים בדרג מקביל - מכתבים מפורטים מאוד לשלושה חברים מרכזיים בוועדת הרפורמה: משה דיין, הראל לוקר ודורון כהן. המכתב, שכותרתו "השבחת השירות הממשלתי", כולל שורת הצעות מנומקות לרפורמה בשירות המדינה.

עמותת הסגל הבכיר נוסדה על ידי נציבות שירות המדינה, ג'וינט ישראל ואלכ"א (מכון של ג'וינט למנהיגות וממשל). על המכתב חתומים שני נציבים לשעבר של שירות המדינה, הפרופסורים אברהם (רמי) פרידמן ויצחק גל-נור; מפקד חיל האוויר ומנכ"ל משרד הביטחון לשעבר, אלוף (מיל') דוד עברי; פרופ' אהרון כפיר; מנכ"ל משרד החינוך עד לאחרונה, ד"ר שמשון שושני; וכן חברי עמותת הסגל הבכיר, יאיר בר-קול היו"ר ושני סגניו ד"ר גדעון בן-דרור ואלי פלג.

המסמך חושף את מה שלדעת ותיקי השירות הציבורי הן נקודות החולשה המובהקות של השירות. עמותת הסגל הבכיר מציעה להשביח את ההון האנושי בדרגי הסגל הבכיר בשירות המדינה על ידי הקמת מסגרת חדשה, "סגל בכיר מקצועי על-משרדי". המסגרת החדשה תורכב מארבע הדרגות הבכירות בשירות המדינה, תהיה לה זיקה ממלכתית כלל-שירותית ותבוטל הנאמנות המשרדית הצרה הקיימת היום. מהלך זה יאפשר עיצוב ומימוש תוכניות לאומיות בין-משרדיות, תכנון כולל רב-שנתי ועבודת מטה אינטגרטיבית בתחומים שונים, תוך שיפור ממשי של תהליכי הביצוע.

עוד מוצע להקים מטה כללי לשירות המדינה, עם עבודת מטה סדירה הכוללת היוועצות משותפת, תכנון אסטרטגי, הגדרת תפקידים וסמכויות וחלוקתם, סדרי פיקוח, הערכת ביצוע והפקת לקחים. בנושא ההתייעלות בעבודת הממשלה מציעה עמותת הסגל הבכיר להסיר חסמים ביורוקרטיים ולבטל כפל אחריות של משרדים שונים לנושאים שונים, תוך דאגה לטיפול ראוי ועמידה במחויבות הממשלה לאזרחיה.

הקמת מאגר מרכזי של סגל בכיר וגיבושו כגוף על-משרדי תהיה מלווה בהקמת מסגרות הכשרה הולמות לבכירי שירות המדינה. בין השאר מוצע להקים אקדמיה להכשרת הסגל הבכיר, כפי שהוצע כבר בדו"ח קוברסקי מ-1989. באקדמיה ילמדו לתואר שני במינהל ציבורי וירכשו שפה זרה שנייה, בתוכנית משולבת במינהל ממשלתי, מינהל עסקי, ומינהל שלטון מקומי.

התוכנית תכלול ביקור והשתלמות במדינות אחרות. בסיום תוגש עבודה בכתב (תזה), לאחר מחקר הכולל היבטים יישומיים בנושאים כמו תכנון לאומי, תכנון לטווח ארוך, פיקוח ובקרה, תשומות ותפוקות, מדדי יעילות ותכנון אסטרטגי. המכללה תהיה גם מרכז לגיבוש תורת המינהל הציבורי בישראל.

עמותת הסגל הבכיר מציעה כי הממשלה תיזום להעביר חוק יסוד שירות המדינה, שישמש מסגרת לכל החוקים הקיימים בנושא שירות המדינה. החוק ייצור תשתית אחידה לפעילות שירות המדינה ויאפשר להנהיג רפורמה ושינויים במשרדי הממשלה. החוק יכלול גם קטע המגדיר ומפרט את חזון שירות המדינה ומהותו. בד-בבד קוראת עמותת הסגל הבכיר לעדכון ולרענון של תקנון שירות המדינה (התקשי"ר) ולהפיכתו לכלי עבודה ברור וידידותי יותר, וביורוקרטי פחות.

עמותת הסגל הבכיר מציעה למשה דיין לבחון מחדש את חוזי הבכירים. לדבריה, "במלאות כחצי יובל שנים להנהגת חוזי בכירים בשירות המדינה, ובעקבות השגות שונות העולות לגבי הנושא מפעם לפעם, לרבות מחקר בנק ישראל על השפעת החוזים האישיים על המינהל הציבורי בישראל, נראה לנו כי יש טעם רב, וגם צורך, לבדוק ולבחון את הנושא, על מכלול היבטיו והשלכותיו, במסגרת הדיונים על קידום ניהול ההון האנושי בשירות המדינה", כותבת העמותה.

"כידוע, קיימות הערכות שונות על השפעת החוזים על התנהלות הבכירים ועל תרומתם למערכת: מצד אחד, שיטת החוזים האישיים היטיבה מאוד עם הפקידות הבכירה בכל הקשור לתנאי שכר ופרישה, ומאידך יש הטוענים שגרמה נזק לשירות", כותבת העמותה.

"במצב הקודם, המנהלים נהנו מקביעות וחסינות, שאיפשרה להם לקבל החלטות מקצועיות ללא מורא, בהיותם מוגנים מפיטורין או מסנקציות - וקל יותר היה להם להגן על עמדותיהם המקצועיות, לעתים מול שיקולים ומניעים זרים. לעומת זאת, במצב הקיים, העסקת הבכיר בחוזה אישי מגבילה במידה מסוימת את צעדיו ואף חושפת אותו ללחצים ולעתים גם לשרירות לב של הממונים הפוליטיים המתחלפים. לסוגיה זו קיימים כמובן היבטים נוספים הראויים לעיון ולבחינה מחדש, שכן מדובר בהשלכות ישירות על אופק תעסוקתי והבטחת קריירה, על שמירת עובדים במערכת והבטחת רצף והמשכיות, על התחדשות, רענון ואפשרות של ניידות".

מוטי שפירא, מנכ"ל להב (לשכת ארגוני העצמאים בישראל), ולשעבר סגן ראש המטה לרפורמה במינהל הציבורי במשרד ראש הממשלה, נחשב אחד המומחים המובהקים בישראל לנושא המינהל הממשלתי. לדבריו, "הממשלה בהחלט מנסה לשפר את המערכת הציבורית. חלק מהצעדים החדשים שלה בהחלט מעניינים. הצעד הראשון החשוב הוא הקמת הוועדה לרפורמה בשירות הממשלתי. מהלך חשוב שני הוא האישור בממשלה של התוכנית של השר מיכאל איתן לממשל פתוח, העוקבת אחר תוכנית של ברק אובמה, לקידום עקרונות השקיפות בעבודת הממשל, לשיתוף הציבור ולאחריותיות".

לשפירא הערות על כמה מהלכים שנקטה הממשלה באחרונה בעניין כוח האדם. הוא מסתייג מהחלטת הממשלה לקצץ 2% מכוח האדם שלה לשם מימון הפחתות המס על דלק. לדבריו, "באופן כללי, צמצום כוח האדם בממשלה נכון, אבל לא כשהוא מגיע כענישה, במיוחד כשראש הממשלה ושר האוצר משדרים אופטימיות ביחס למצב המשק". שפירא לא מתלהב גם מנושא שכר העידוד בשירות הציבורי, שכן לדבריו העובדות מוכיחות כי הוא לא הצדיק את עצמו. "השכר במגזר הממשלתי אינו גבוה, אז יש כל מיני תוספות, כמו רכב, אש"ל ושכר עידוד לשיפור המשכורת. היום יש אופוריה, יש כסף לשירות הציבורי, אין מצוקה תקציבית. עדיף לבצע רפורמה במצב כזה, ולא כמו יוון, איטליה, אירלנד, במצב של מצוקה.

"ישראל חייבת למצוא את הדרכים הנכונות לשפר את איכות השירות הציבורי, לעצב מדיניות נכונה ביחד עם החברה האזרחית, כדי לקדם משמעותית את רמת המגזר הממשלתי. לא ייתכן שיהיו נושאים חשובים לאזרח, כמו רישום בטאבו, ביטוחים משלימים, פינוי בינוי ורעידות אדמה, שידברו עליהם שנים ארוכות, ישקיעו הרבה מאוד כספים, ודבר לא יזוז".

שפירא סבור כי "עם תקציב שנתי של 300 מיליארד שקל (תקציב המדינה ללא החזר חובות; מ"ב) המדינה היתה צריכה לתת לאזרחיה שירותים ברמה הרבה יותר טובה, כמו מדינות סקנדינוויה, כמו סלובניה, כולל בתחום התשתיות, חינוך, בריאות ורווחה. מה שקורה אצלנו, בשפה המקצועית, אלה 'עלויות אי-איכות' - בין השאר בגלל עובדים מיותרים, שחיתות (למשל, קבלת עובדים בשל קשרים פוליטיים), בזבוז בהתקשרויות, מערכות מכרזים לא יעילות, מינויים לא תקינים שלא מגיעים לידיעת הציבור בחברות עירוניות, עיריות וחברות ממשלתיות. צריכה להיות שקיפות בנושאים האלו, כדי שאדע מראש כי מינוי מסוים הוא של איש פוליטי. אלה מינויים מונעי יעילות".

שפירא מדגיש כי "הממשלה צריכה לפרוץ דרך ביחסיה עם ההסתדרות, לקיים איתה שולחן עגול כדי להגיע להסכמה מקיפה בכל נושאי השכר. אחרת לא ייצא דבר מכול הרפורמות שאנחנו מדברים עליהן. השלטת תרבות ארגונית מודרנית היא אינטרס גם של ההסתדרות וגם של העובדים. אם תהיה רפורמה, ואם ההסתדרות תתן לה יד, ישראל תהיה מדינה עוד יותר פורחת. יש כיום נושאי ביורוקרטיה שמציבים את ישראל בדירוגים הבינלאומיים ברמה של מדינת עולם שלישית".

דורון כהן, ממלא מקום מנכ"ל האוצר זה כשמונה חודשים ומנהל רשות החברות הממשלתיות, עומד בראש אשכול א' בוועדת הרפורמה שמינתה הממשלה (ראו תרשים לעיל). אשכול א' מטפל במיצוי פוטנציאל ההון האנושי בשירות המדינה ובקידומו המקצועי.

לאשכול שני צוותי משנה: צוות א', בראשות מאיר אהרונוב, סגן נציב שירות המדינה לאיכות ומצוינות, עוסק בסוגיות של עתודה מקצועית, ניהול קריירה, ניהול ופיתוח סגל בכיר, קדנציות ורוטציות ומסלולים רוחביים. צוות ב', בראשות אחד מסגני הממונה על השכר ויחסי העבודה באוצר, ברק שטרוזברג (אחראי כסגן על משרדי הממשלה), עוסק בסוגיות של גמישות תעסוקתית, תגמול דיפרנציאלי, הערכה ומשוב.

לדברי כהן, חלק מהאשכולות והצוותים נמצאים בשלבי עבודה מתקדמים מאוד, ואחרים פחות. לדבריו, רצוי לסיים קודם את הדיונים בנושא הבכירים, גם משום ששם קיימת יותר גמישות, מכיוון שרוב הבכירים עובדים בחוזים אישים ("חוזי בכירים"). לדבריו, הסכנה הגדולה של ועדת הרפורמה היא הקמת עוד שכבה של ביורוקרטיה בעבודת הממשלה, כך שבמקום לייעל את השירות הממשלתי - המצב יורע.

לדעת כהן, שבא מהמגזר העסקי, קיים קושי אמיתי להכניס חשיבה עסקית לשירות הציבורי. לדבריו, הציבור לא יודע עד כמה המגזר הממשלתי והעסקי רחוקים זה מזה - שני המגזרים, אף שהם משתמשים באותם מינוחים, לא מדברים באותה שפה. לדעת כהן, צריכים לתת יותר חופש למנהלים במגזר הממשלתי.

לדבריו, "ועדת הרפורמה צריכה לחתור לשלושה יעדים: שהמגזר הממשלתי יהיה פשוט, לא ביורוקרטי ויעיל, להביא להעצמת המנהלים ולבנות את סגל הניהול הבכיר של המדינה (מדרגה 44 ומעלה). חשוב גם שלא ימתינו עד לסיום עבודת הוועדה, כי ייתכן שהעבודה תתארך וכי הוועדה וצוותי המשנה שלה יוציאו תוצרים מיידיים".

הוא מוסיף כי "חשוב שהוועדה תביא לשינוי אמיתי בשירות המדינה, גם אם הוא יהיה בשלבים. הבעיה תהיה ביישום, שכן אז יתחיל המאבק עם היועצים המשפטיים ועם ההסתדרות".