דו"ח המבקר: "היעדר שקיפות בעבודת משרד האוצר"

תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי ליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה. הוא הביטוי הכספי לתוכנית העבודה השנתית או הרב-שנתית של הממשלה. התקציב משקף את יעדי הממשלה ואת סדרי העדיפויות שלה בחלוקת המשאבים העומדים לרשותה, ויש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים ועל מצב הביטחון. באפריל 2010 עד מאי 2011 בדק מבקר המדינה כמה היבטים בתהליך הכנת תקציב המדינה, בשנים האחרונות, ואלה עיקרי ממצאיו:

1. בדיקת תוכניות העבודה של משרדי הממשלה ל-2008-2010 העלתה שרובן לא הכילו תוכניות ותפוקות ארוכות טווח. בתחומי פעילות המשרדים, לא נמצא כי האגף לתכנון מדיניות והאגף לתיאום מעקב ובקרה שבמשרד ראש הממשלה או אגף התקציבים שבאוצר עושים עורכים בדיקה השוואתית רב-שנתית בנושא מידת עמידתם של המשרדים הממשלה בתפוקות שתוכננו שנקבעו בתוכניות העבודה.

2. אין די שיתוף פעולה בין האוצר לשאר משרדי הממשלה כדי להבטיח שהמשימות שהוגדרו בתוכניות העבודה של המשרדים יתוקצבו באופן שיאפשר להם להשיג את היעדים. והתפוקות שנקבעו. הלכה למעשה, יש נתק בין תהליך הכנת תוכנית העבודה של המשרדים לתהליך לתקצוב עבודתם. בספר תוכניות העבודה של משרדי הממשלה ל-2011 לא מפורטים התקציבים הנדרשים או המאושרים להשגת מטרות המשרדים היעדים - מה שפוגע באפשרות הפיקוח והבקרה על ביצוע התקציב.

3. משרד ראש הממשלה ואגף התקציבים לא ביקשו ולא קיבלו ממשרדי הממשלה תוכניות עבודה מעודכנות ל-2008-2010, אף שבוצעו שינויי תקציב שעלולים לפגוע ביכולת המשרדים לבצע את משימותיהם לעמוד ביעדים שקבעו.

4. מדריך התכנון הממשלתי שפירסם משרד ראש הממשלה אינו מנחה את המשרדים לקיים מערכת בקרה והסקת מסקנות על יסוד ביצועיהם בפרק זמן של יותר משנה אחת.

5. תוכנית התקציב הרב-שנתית שאגף התקציבים מגיש לממשלה ולכנסת בכל שנה במתכונת של "מעטפות" (כמה סעיפי תקציב בעלי מאפיינים דומים), לא מפרטת את אופן חלוקת התקציב לכל אחד מהיעדים והמטרות של הממשלה, ואת אופן חלוקתו התקציב למשרדים על פי המטרות והיעדים האלה. המתכונת הקיימת, של תוכנית התקציב הרב-שנתית, אינה תורמת לא מעניקה תרומה ממשית לתכנון רב-שנתי של פעולות המשרדים ולתכנון לאומי לטווח ארוך, אינה משקפת יעדים לטווח הבינוני והארוך וממילא אינה מאפשרת לבחון את מידת השגת היעדים.

6. החלטות הממשלה בנושא הפחתות רוחביות מתקבלות מבלי שנבחנת השפעתן המצטברת של ההפחתות מהשנים הקודמות. מקבלי ההחלטות לא מקבלים מידע על מאפייני התקציב הפנים-משרדיים ובכלל זה על מידת גמישות תקציבי התחומים והפעילויות בכל משרד - מה שפוגע ביעילות ההחלטות ולא מאפשר למשרדים לממש את תוכניות העבודה שלהם באופן מיטבי.

7. הממשלה לא הבהירה את אופן חלוקת הסמכויות בין המועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה לאוצר בכל הנוגע לתהליך הכנת התקציב, הנמצא בסמכות האוצר. לעומת זאת, כן נקבע בהחלטת ממשלה כי אין בהקמת המועצה כדי לפגוע בסמכויות נגיד בנק ישראל.

9. בלשכת שר האוצר, בלשכת מנכ"ל המשרד ובאגף התקציבים לא נמצאו מסמכי מטה, ניירות עמדה, סיכומי דיון ופרוטוקולים של ישיבות העוסקות בהכנת התקציב, השנתי, ולא נמצאו סיכומי דיונים שעסקו בענייני תקציב וכלכלה מהותיים ושבהם התקבלו החלטות בנושא. מתברר כי תהליכים מרכזיים של השלטון, כמו תהליך הכנת התקציב בידי האוצר, מתבצעים ללא רישום פרוטוקולים וללא תיעוד של ישיבות העבודה ושל תהליך קבלת ההחלטות.

המבקר מדגיש כי "במועד סיום הביקורת, שש שנים לאחר שפורסמו ממצאי הדו"ח הקודם בעניין הכנת תקציב המדינה, לא זו בלבד שחלק מהליקויים שהועלו בו עדיין לא תוקנו, אלא שהתגלו ליקויים נוספים. שיטת תקצוב על פי משימות, יעדים ותפוקות, תשפר את שקיפות פעולות הממשלה וביצועיה כלפי הציבור ותאפשר בחינה יסודית של הקצאת המשאבים הלאומיים להתמודדות עם בעיות הליבה בכלכלה ובחברה בישראל".

לדברי המבקר, "האוצר, כנאמן הציבור, חייב בשקיפות בהכנת התקציב ובדיווח על השימוש בו כדי לאפשר לכנסת ולציבור להפעיל פיקוח ובקרה נאותים על ניצול המשאבים המוקצים למשרדי הממשלה, ועל השימוש בכספי הציבור. אלא שבשנים האחרונות נרשמה נסיגה בשקיפות שבה נוהג אגף התקציבים כלפי הציבור". הדו"ח מדגיש כי "משרד המבקר רואה בחומרה את היעדר שקיפות מספקת בביצוע תהליכים מרכזיים של השלטון בדרגי העבודה הבכירים ביותר