למה מתעכבים דו"חות המבקר על שוק האנרגיה?

בסביבות ספטמבר 2010, שם פעמיו עמוס ירון, יו"ר חברת קצא"א (קו צינור אילת אשקלון), אל משרדו של מבקר המדינה, השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס, בירושלים.

משרד המבקר עמד אז על סף סיומה של בדיקה מקיפה אודות כשלי הממשלה לכונן שוק חשמל פרטי, לצד ביקורת שניהל סביב פעילות קצא"א עצמה. בין היתר, הקיפו הבדיקות גם את הפרויקט שבו שותפה קצא"א להקמת תחנת הכוח הפרטית דוראד בשטחה, וכמה מהמהלכים התמוהים לכאורה שליוו את הפרויקט בשנים האחרונות. זאת, לאור העובדה שקצא"א היא בעלת המניות הגדולה במיזם, בעוד שירון מכהן כיו"ר משותף בדוראד.

אלא שדוראד נמצאה אז בישורת האחרונה לקראת הסגירה הפיננסית של הפרויקט. מדובר היה בהסדר מימוני מורכב ומסועף להעמדת אשראי בנקאי ומוסדי בהיקף של כ-4 מיליארד שקל. לפיכך, חששו בקבוצה מפני השלכותיו של פרסום דו"ח מבקר חריף על גיבוש הסכם המימון הרגיש בין שלל הגופים המממנים, וירון פנה לפיכך אל המבקר בבקשה לדחות את הליך הביקורת בכמה חודשים.

מהלך זה עורר מן הסתם תמיהה, וככל שנודע אז, לינדנשטראוס דחה את הפנייה על הסף. "הביקורת מתבצעת על פי תוכנית עבודה מוגדרת, בלוח זמנים קפדני", הבהיר אז משרד מבקר המדינה. "בהתאם לכך, נדחו בקשות לעכב ביצוע בדיקות הקשורות במטלת הביקורת הזאת", הוסיף. אלא שמאז חלפה כבר שנה וחצי, הסכם הסגירה הפיננסית נחתם, מניות בפרויקט החליפו ידיים, ודו"ח - אין.

אירועי השנים האחרונות במשק האנרגיה, החל במשבר החשמל ובקריסתה הפיננסית של חברת החשמל, דרך פתיחת שוק החשמל ליזמות פרטית, וכלה בתגליות הגז והנפט והתהליכים שנלוו להן - הולידו פרשיות אין ספור, שיותר מרמזו על התנהלות שלטונית קלוקלת, על רשלנות שהשליכה במישרין על הכיס הציבורי - ובהיקפים בלתי נתפשים של מיליארדי שקלים - ועל חציית גבולות אסורים בקו המבחין בין שיקולים לאומיים לאינטרסים פרטיים.

חשיפתם של אלה נעשתה בעיקר מעל דפי העיתונות, בלי מענה הולם מצד גורמי האכיפה השונים. כך, למשל, במקרה של חשבון הנאמנות הסודי שפתחה חברת החשמל עבור עובדיה ללא אישור, ושבו צברה עד כה כ-2 מיליארד שקל; כך גם בחלוקה השרירותית של זכויות קידוח אוצרות הטבע בים התיכון והסחר שהתפתח בהן; וכך בכל הקשור לדיוני ועדת ששינסקי, והלחצים הבוטים והפסולים שהופעלו על חבריה מצד נבחרי ציבור, בשליחותם של אילי הון.

לא אחת התלוותה לחשיפות בתקשורת כותרת המשך שהחלה במלים "המבקר בודק", או "המבקר יבדוק" - בליווי תצלומו חמור הסבר של לינדנשטראוס. אלא שמבט בדו"חות הביקורת עבי הכרס שפירסם באחרונה משרד המבקר, כמו זה שפורסם שלשום, מגלה כי מאלה נעדרת התייחסות לסוגיות הרגישות שליוו את ענף האנרגיה - אף שידוע לכל כי אלה נבדקו לעומקן בידי אנשי המבקר, וכי פרסום דו"חות הביקורת אודותיהן נדחה מעת לעת ומתעכב.

מקרה מובהק שכזה הוא פרשיית גיוסי ההון השערורייתיים של חברת החשמל בחו"ל בשנים 2008-2009. בראשונה שבהן, הנפיקה החברה בינואר 2008 אג"ח למשקיעים מוסדיים בארה"ב ב-250 מיליון דולר ובריבית 6.25%, כשפירעון הקרן נקבע ל-10 שנים ממועד ההנפקה - ובתשלום אחד. אל הגיוס השני, בהיקף של מיליארד דולר, יצאה החברה בספטמבר 2008, ערב קריסת שווקי האשראי בעולם. את הגיוס הובילו בנקי ההשקעות סיטי וליהמן ברדרס (שהתרסק שבועות לאחר מכן), וזה נסגר בריבית דולרית של 7.25%, כשההנפקה רושמת ביקושי יתר של 5 מיליארד דולר.

כאן היתה הפעם הראשונה שבה הושמעה ביקורת בשוק ההון המקומי כלפי הבחירה לגייס סכומים אלה בריבית שכזו דווקא בחו"ל - כאשר לפי הערכות, מוחזקות כיום מרבית האג"ח שהופצו בידי גופים ישראלים.

הביקורת הגיעה לשיאה במהלך מעורר מחלוקת שביצעה חברת החשמל בינואר 2009. החברה החליטה אז לצאת לגיוס של 200 מיליון דולר בהנפקת אג"ח למשקיעים מוסדיים בחו"ל, בהובלת ג'יי.פי מורגן וסיטי בנק. זאת, במסגרת נטילת חוב של 1 מיליארד דולר, שאותה אישר דירקטוריון החברה, לאחר ששוכנע בידי ההנהלה כי שוק ההון המקומי רווי כבר באג"ח החברה. מדובר היה לפיכך בגיוס "גישוש", שנועד לבחון את תנאי השוק בחו"ל, על רקע חשש החברה מריביות גבוהות יחסית בעת זו, ולאחר שהזהירה כי ריבית הגיוסים בחו"ל עשויה להגיע לכדי 10%.

ואמנם, ההנפקה נסגרה בריבית דולרית חסרת תקדים של 9.375% (ריבית אפקטיבית של 9.8%), אלא שזו הורחבה במפתיע ל-500 מיליון דולר. זאת, כשלפי דיווחי סוכנויות הידיעות, החברה כבר נקבה בריבית גיוס התחלתית בטווח של 9.5%-9.75%. בחברת החשמל עוד כינו את ההנפקה "הצלחה" ו"הבעת אמון של המשקיעים", ואולם מאז עלה הביקוש לאג"ח והביא לעליית שוויין בשוק המשני בשיעור של 10%-15%.

תוצאות ההנפקה עוררו ביקורת ציבורית, שבעקבותיה הודיעה רשות החשמל כי היא בוחנת קביעת תקרה לריבית הגיוסים של החברה, שתוכר בתעריף החשמל, ואילו דירקטוריון החברה דרש מהנהלתה למנות מפקח חיצוני לגיוסים.

גם במשרד מבקר המדינה הוחלט אז על פתיחה בהליך בדיקה מקיף של גיוסי החברה, שרישומיהם הקשים ניכרים בייחוד כיום בלוח הסילוקין של החברה. לשם כך אף גייס המבקר כמה עובדים חדשים בעלי רקע פיננסי, שהוצבו לעבודה הישר בתיק הביקורת המסוים. זאת, כדי לענות על השאלות מדוע בחרה בכלל החברה להנפיק אג"ח בחו"ל, ועוד באיבו של משבר; מי הדמות שאישרה את הרחבת הגיוס ל-500 מיליון דולר למרות הריבית חסרת התקדים; כיצד נבחרו החתמים, והאם ההתקשרות עמם הותנתה בריבית הסגירה.

ואמנם, לאחר סבב ביקורת מקיף בין כל הגופים הרלוונטיים, הפיץ המבקר טיוטת דו"ח ביקורת כבר בסוף 2009, שם הצביע על חלקם של הנהלת החברה, רשות החברות, אגף החשב הכללי ומשרד התשתיות בשערורייה. אלא שאז החליטה חברת החשמל לפתוח במאבק נגד פרסום הטיוטה. זאת, למשל, באמצעות הגשתה של חוות דעת שהכינו עבורה פרופ' חיים בן שחר וד"ר אשר בלס (שאת שירותיהם שכרה דרך קבע), ובעיקר באמצעות הפעלת עורכי דין מטעמה, שהתרו במשרד המבקר לבל יעז לפרסם דו"ח שיפגע במצב הפיננסי העדין של החברה.

כך, חלפו כבר שלוש שנים מאז שפתח המבקר בחקירת הגיוסים, שנתיים וחצי חלפו מאז הועברה טיוטה ראשונה בעניין - ודו"ח הביקורת עדיין לא פורסם. בינתיים, גייסה כבר חברת החשמל 5.1 מיליארד שקל בשוק ההון המקומי - שאותו כינתה בשעתו "רווי" - ובפברואר השנה חזרה גם לגייס בחו"ל, בהנפקת אג"ח בשווי 500 מיליון דולר, שנסגרה בריבית 6.7%.

גורמים במשרד המבקר שללו אתמול בתגובה את האפשרות לעיכוב מכוון של פרסום הדו"חות, וטענו כי המבקר הוא שקובע את לוח הזמנים, וכי הסיבה לעיכוב נובעת מסדרי הביקורת הקבועים בחוק ומהשימועים המתמשכים למבוקרים: "עם כל הכבוד לעורכי הדין של חברת החשמל, המבקר עמד ועומד בפני לחצים פוליטיים כבדים הרבה יותר".

דו"ח הביקורת על גיוסי חברת החשמל אינו היחיד שמונח על שולחן המבקר. כך, פתח משרדו במרץ 2009 בחקירה של ניפוח מצבת ההתחייבויות הפנסיוניות של חברת החשמל - במקביל להליך בדיקה שבו החלו אז רשות החברות הממשלתיות, אגף שוק ההון באוצר ורשות החשמל.

באותה תקופה המבקר פנה לגורמים בחברת החשמל ומחוצה לה בסדרת שאילתות הנוגעות בהנחות האקטואריות שבבסיס הסדרי הפנסיה של עובדי החברה. זאת, לאחר שהתברר כי הפרשות החברה לפנסיה זינקו ב-60% בתוך חמש שנים בלבד על בסיס הנחות אקטואריות שרירותיות ולא חוקיות לכאורה.

בעקבות חשיפת הניפוח לכאורה, וחרף ההכחשות הנמרצות של הנהלת חברת החשמל, חייבה רשות ניירות ערך את החברה בתיקון דו"חותיה הכספיים בדיעבד (רה סטייטמנט). במסגרת התיקון הפחיתה החברה 8.8 מיליארד שקל מהתחייבויותיה הפנסיוניות, תוך הגדלת הונה העצמי בכ-4.5 מיליארד שקל. הצגת נתונים משופרים אלה, אגב, היתה עשויה לשפר באופן ניכר את תוצאות ההנפקות שאליהן יצאה החברה - ולחסוך מציבור צרכני החשמל בישראל תשלום עתק נוסף בגין ריבית הגיוס.

אלא שחרף "טעות" המיליארדים שהתגלתה בחשבונות האקטואריה של חברת החשמל, דו"חות הביקורת השונים נקברו, הבדיקות הופסקו, הפרשייה לא הועברה לחקירה פלילית - וגם עקבותיו של דו"ח מבקר המדינה לא נודעו. יתרה מזו, חברת החשמל פעלה במקביל להדחת רואה החשבון המלווה אותה מטעם רשות החברות, רו"ח אדיר ענבר, לאחר שזה היה שותף לחשיפת ניפוח הפנסיה והתעקש על תיקון דו"חותיה הכספיים של החברה. מבקר המדינה התערב אז לטובתו של ענבר ודרש הבהרות, ואולם הליך ההדחה הושלם לבסוף, בלי התייחסות המבקר.

כך גם הודח אשתקד מבקר הפנים של חברת החשמל, שי רוזנשטוק, בעקבות פרשייה מתוקשרת שכללה טענות הדדיות בדבר ניגוד עניינים לכאורה אל מול התערבות פסולה של חברי דירקטוריון בעבודתו. מבקר המדינה, שנדרש לסוגיה, החליט תחילה לבטל את הליך הפיטורים שבו פתח דירקטוריון החברה נגד מבקר הפנים. ואולם לאחר חצי שנה הגיעו כל הצדדים להסדר פרישה מרצון, והפרשייה לא זכתה לביטוי בדו"ח המבקר, אלא הופיעה רק בדו"ח השנתי של נציבות תלונות הציבור.

לעומת זאת, לפני שנה וחצי, הודיע המבקר כי יחל בבדיקת מעורבותו של מנכ"ל חברת החשמל לשעבר, עמוס לסקר, בכניסתה של החברה לשוק תשתיות התקשורת. זאת, בעקבות קשריו העסקיים של לסקר בתחום התקשורת עם הממונה על התקציבים לשעבר, רם בלינקוב, שהביע עניין בהשקעה במיזם התקשורת של החברה. "הנושא מוכר ועתיד להיבדק במסגרת ביקורת רחבה יותר בעתיד הקרוב", מסר אז המבקר בתגובה לפניית אומ"ץ. ואולם "הביקורת הרחבה" המובטחת נותרה עד כה כהבטחה לא ממומשת.

המקרה של ענבר ורוזנשטוק הציף נוהג תמוה שפשה בהתנהלות משרד מבקר המדינה, ונדמה למעין "מקח וממכר" בין המבוקרים לבין המבקר בסוגיית פרסום דו"ח הביקורת. כך נהפכה לעתים התערבות המבקר בפרשיות השונות למעין חרב שנועדה לכפות פתרון בעיות "בשקט", מבלי שהציבור מיודע בפרשיות שדרשו את מעורבות המבקר, ומבלי שנחשף לאחורי הקלעים של "הסדרי הטיעון" לכאורה. זאת, כאשר מבוקר חזק יותר נושא בנסיבות שכאלה ביתרון בזכות יכולתו להפעיל מאחורי הקלעים כוחות השפעה דומיננטיים, הרחק מעיני הציבור.

כך נעשה, למשל, בפרשיית הטוקבקים של חברת החשמל - שבמסגרתה נחשף כי הנהלת החברה שכרה חברת יחסי ציבור שתשתול באתרי אינטרנט מסרים מטעמה, תוך שאלה השמיצו לכאורה חברי ועד ואף בכירים בממשלה. דו"ח הביקורת במקרה זה לא פורסם מעולם, בעוד שדובר החברה דאז פרש מתפקידו.

כך גם פירסם מבקר המדינה דו"ח מרוכך בעניינו של יו"ר דירקטוריון החברה לשעבר, מוטי פרידמן. פרידמן שכר דרך החברה, בפטור ממכרז, עורך דין לבדיקת ההדלפות מחברת החשמל - אף שזה שימש באותה עת נאמן לכספיו. הדו"ח פורסם לאחר מגעים ממושכים שנוהלו בין משרד המבקר לבין באי כוחו של פרידמן.

מגעים לא רשמיים שכאלה, שנותרים מאחורי הקלעים, אינם בעייתיים רק משום היעדר השקיפות בהם, אלא גם משום פוטנציאל הפגיעה שלהם במידת האמון שרוחש הציבור כלפי האות הכתובה בדו"חות, והחשד שעלול לחלחל בקרב הקורא, שלפיו הוא עד לנוסח "מכובס".

לפני כשנתיים, פירסם המבקר דו"ח מקיף וחריף אודות "מגפת" היועצים ששכרה חברת החשמל במשך שנים, 60 במספר, שלהם שילמה 15.6 מיליון שקל במצטבר. זאת לעתים ללא מכרז, תוך הענקת אישורי העסקה בדיעבד, מסירת דיווחים שקריים לכאורה לדירקטוריון והתעלמות מדו"חות ביקורת קודמים של מבקר המדינה.

אלא שחרף התנהלות מדהימה זו, לא כלל דו"ח המבקר מסקנות אישיות נגד בכירי החברה או דרישה להשבת כספים. זאת, אף שבתחילת הקדנציה שלו, נוסחו דו"חות מבקר המדינה שהגיש לינדנשטראוס בנחרצות רבה יותר: "אם תימצא בחברה התנהלות דומה בעתיד, יהיה מקום להטיל אחריות אישית על בעלי תפקידים שכשלו במילוי חובותיהם", כתב המבקר בדו"ח שפירסם במארס 2009 על עוד התקשרות שערורייתית ללא מכרז בחברת החשמל.

לקורא נותר לפיכך רק לתהות איזה "דיל" נרקם לכאורה מאחורי הקלעים של דו"חות הביקורת שבצנרת, ואילו "דילים" נוספים נחתמו לאורך השנים. זאת, משום ששמונת המקרים המפורטים לעיל הם רק אלה שנוגעים למשק החשמל, ורק אלה שדבר בדיקתם פורסם כבר ברבים.

ממשרד מבקר המדינה נמסר בתגובה: "המשרד לא עיכב ולא גנז אף אחת מהבדיקות המפורטות. מטלות הביקורת הקשורות בחברת החשמל, בשוק החשמל הפרטי ובקצא"א נמצאות בשלב מתקדם ביותר, לקראת פרסומן כבר בחודשים הקרובים. פרשיית 'הטוקבקים' נבדקה במשרד, ולאור הממצאים הוחלט שאין מקום להרחיב את הביקורת בנושא ולפרסם דו"ח, לאחר שהנוגעים בדבר הוזהרו אזהרה חמורה.

"מעורבותם של לסקר ובלינקוב במיזם התקשורת של חברת החשמל טרם מוצתה. בינתיים, השניים פרשו מתפקידם. פרשת מבקר הפנים בחברת החשמל טופלה בידי נציבות תלונות הציבור, המופקדת על נושאים