מה כולל חוק הריכוזיות - ומה חסר בו?

חוק הריכוזיות קורם עור וגידים. הממשלה הפיצה תזכיר חוק - שלב מקדמי של הצעת חוק המגבשת את המלצותיה של הועדת להגברת התחרותיות. תזכיר החוק מופץ להערות הציבור בטרם יעבור את שלבי החקיקה בכנסת. זו ההזדמנות הראשונה לבחון כיצד מיישמים בפועל בצורה משפטית את המתווים שעליהם המליצה הוועדה כדי להגביר את התחרותיות במשק.

באופן יוצא דופן חתומים על תזכיר החוק שלושה משפטנים: המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, אבי ליכט, היועץ המשפטי של משרד האוצר, יואל בריס, והיועצת המשפטית של משרד ראש הממשלה, שלומית ברנע פרגו. זו אינדיקציה לכוחות הדוחפים את הצעת החוק החשובה.

נוסח החוק מטפל בשלושה העניינים העיקריים שבהם עסקו המלצות ועדת הריכוזיות: פירוק הפירמידות והגבלת גודלן בעתיד, ההפרדה בין אחזקות ריאליות ופיננסיות והמגבלות על הפרטות וחלוקה עתידית של נכסי המדינה למי שכבר מרכז בידיו שליטה על משאבי ציבור ניכרים.

דווקא הפרק בחוק העוסק בהגבלות על חלוקת זכויות ומשאבי ציבור שלא זכה להתמקדות ציבורית בעבר מעניין במיוחד. פרק זה נועד לטפל בתופעת הריכוזיות הכלל משקית ולהבטיח שבעתיד כאשר תחליט הממשלה לחלק זכיונות, רשיונות, להפריט חברות או נכסים - ייעשה המהלך הזה תחת עינה של ועדה שתגביל העברת שליטה כזו לידי גורמים שכבר מרכזים בידם כוח רב.

לצורך כך, קובע החוק שתוקם ועדה מתמדת בראשות מנכ"ל משרד האוצר שיהיו חברים בה הממונה על ההגבלים העסקים, נציג היועץ המשפטי לממשלה ונציג גוף הייעוץ הכלכלי של ראש הממשלה. לפי החוק, הוועדה אמורה לנהל רשימה של גופים שמוגדרים "גורמים ריכוזיים". זו תהיה בעצם הרשימה שאמורה להדליק אור אדום בכל פעם שגוף המופיע בה מבקש לקבל שליטה בעוד נתח ממשאבי הציבור. הרשימה תהיה פומבית כדי שגם יעדי החיסול שלה ידעו בדיוק מה מחכה להם אם יחליטו להתמודד בעוד מכרז ציבורי.

בחוק כלולה גם רשימה ארוכה של תחומים שהקצאה של זכויות, רשיונות או הפרטה שלהם לגורמים ריכוזיים תחייב בדיקה: שידורים לציבור, טלפוניה, משק האנרגיה, משק המים, תחומי הפיננסים והבריאות, הנמלים ועוד. החוק אינו מגביל לחלוטין את האפשרות למכור לחברות דומיננטיות במשק שליטה בנכסים ציבוריים אלא קובע שהוועדה המתמדת תחווה דעתה בכל עסקה כזו. הגורם הדומיננטי בוועדה יהיה הממונה על ההגבלים העסקיים שיגבש חוות דעת מקצועית ועל פי החוק הוא גם חייב לפרסם אותה. בכך הופך הממונה על ההגבלים העסקיים, כיום פרופ' דיויד גילה, לגורם מכריע בוועדה. קשה לדמיין ועדה שתתיר למכור נכס או לתת זכיון לקבוצה עסקית אם הממונה יסתייג ממהלך כזה בחוות דעת פומבית.

הנה אחת: החוק קובע כי הוועדה תופעל רק כאשר המדינה מעניקה שליטה ב-20% לפחות מתאגיד ציבורי. על פחות מכך לא יעשו בלגן. כיוון שהמדינה כבר מכרה בעבר נתחים קטנים מ-20% בגופים מסוימים, לא בטוח שמוצדק לאפשר סף כה גבוה. יותר מכך, סף כזה משמעו כי המדינה תוכל למכור בכמה שלבים נכס מסוים לכמה גורמים ריכוזיים. למשל ניתן לדמיין כיצד 19% מתאגיד נמל חיפה יימכרו בשנה הראשונה לטייקון אחד, 19% בשנה שלאחריה לטייקון שני ובשנה השלישית ירכוש הטייקון השלישי 19%. הכל מבלי לבקר בוועדה.

בעיה אחרת בחוק נעוצה בכך שהוא אינו מתמודד עם פירוק הקבוצות הריכוזיות הנוכחיות אלא מסתפק בהגבלת השתלטותן על משאבי ציבור נוספים. בכך הולך החוק בתלם הזהיר שקבעה ועדת הריכוזיות ונמנע מפגיעה בזכויות הקניין של הקבוצות העסקיות החזקות במשק. עדיין, זה לא מעט. אם וכאשר יעבור החוק, יצטרכו קבוצות שעד היום צמחו כתוצאה מהשתלטות על משאבי ציבור וניצולם למצוא אפיקי צמיחה אחרים - תחרותיים.

אחד החידושים הדרמטיים בהצעת החוק הוא הקביעה לפיה גם מי ששולט בעיתון ארצי יומי ייחשב לגורם ריכוזי שהוועדה המתמדת תצטרך לדון בו אם יבקש לשלוט במשאב ציבורי. לתוך ההגדרה הזו נופלים כיום שמות כמו נוחי דנקנר השולט ב"מעריב", עמוס שוקן השולט ב"הארץ", נוני מוזס השולט ב"ידיעות אחרונות", שלדון אדלסון השולט ב"ישראל היום", אליעזר פישמן השולט ב"גלובס". ככל שבעל השליטה בעיתון מחזיק עסקים לא תקשורתיים רבים יותר, כך תכביד עליו המגבלה. מצד שני, היא תערים קשיים גם על בעלי עיתונים שירצו להרחיב את פעילותם בתחום שידורי הטלוויזיה והרדיו ולא ברור כיצד משתלבת ההצעה עם המגבלות הקיימות כבר כיום על בעלות צולבת בתחום השידורים.

איך יוכלו בעלי עיתונים לעקוף את הוועדה המתמדת? מנסחי החוק שכחו שבעלי הון הם גם בעלי משפחות. לכאורה, בעלי שליטה שיעבירו את השליטה והבעלות המלאה לבת זוג, אח או אחות, למשל - יוכלו להתמודד על משאבי הציבור ללא בעיה לפי החוק במתכונתו הנוכחית.

מדוע בעלות בעיתון נחשבת לאיום ריכוזי ואילו בעלות על שידורי טלוויזיה אינה כזו? נכון: תחום השידורים לציבור מפוקח בצורה אינטנסיבית במיוחד לעומת הפיקוח על העיתונות הכתובה. ועם זאת, כוח והשפעה ציבורית ניתן לכונן היום גם באמצעות בעלות על אתר אינטרנט מוביל, על ערוץ טלוויזיה ובקרוב גם דרך שידורי טלוויזיה באינטרנט שאינם מפוקחים באמת על ידי חוקי התקשורת הקיימים. לתזכיר החוק יש עוד כברת דרך לעשות בתחום הזה.

פרק החוק העוסק בפירוק הפירמידות מעניין במיוחד בגלל מאבקי הכוח שהיו בוועדת הריכוזיות בנושא זה.

הוועדה המליצה בסופו של דבר לקבוע כי מעתה ואילך תותר הקמתן של פירמידות בנות שתי קומות בלבד, כלומר בעל שליטה יוכל להחזיק חברה ציבורית אחת וזו תוכל להחזיק חברה ציבורית נוספת ותו לא. יו"ר רשות ניירות ערך, פרופ' שמואל האוזר, סבר כי יש לאפשר פירמידות עמוקות יותר אך נותר בדעת מיעוט. לעומת זאת, הוועדה קבעה כי קבוצות עסקיות קיימות יורשו להתקפל לתוך פירמידות של שלוש קומות ולא רק שתיים ויקבלו פרק זמן של ארבע שנים כדי להגיע לכך.

החוק המוצע מיישם את המלצות הוועדה ומסביר לראשונה מה ייעשה למי שלא יפרק את הפירמידה במועד הנדרש או יקים פירמידה אסורה. לפי תזכיר החוק, ימנה בית המשפט כונס נכסים שתפקידו יהיה למכור את האחזקות הללו. עד למכירתם לא יהיה בעל השליטה רשאי להצביע באמצעות אחזקותיו. בטווח הרחוק נשקל להפוך החזקת פירמידה בלתי חוקית לעבירה פלילית.

ואולם הגורם שאמור לפנות לבית המשפט לפי תזכיר החוק הוא כונס הנכסים הרשמי לאחר התייעצות עם רשות ניירות ערך. לא ברור אם החוק מקנה לגופים הללו שיקול דעת לגרור את פירוקן של פירמידות שטרם התפרקו. אם כן, תמיד עלולות לצוץ עוד ועוד סיבות לעכב את המכירה.

תזכיר החוק גם מוסיף חידוש: הפירמידות המוגבלות יהיו רשאיות להקים חברה ציבורית נוספת ב"קומה שלישית" (או בקומה הרביעית בפירמידות הישנות), לתקופה של שלוש שנים. לאחר מכן, תהיה חובה למכור את השליטה ב"חברה הזמנית". מהיכן נולד הפטנט הזה? לא ברור. בדו"ח ועדת הריכוזיות לא הוזכר מודל כזה. המנגנון הזה יכול לסייע לחברות המעוניינות למשל לפצל פעילות עסקית, לגייס לה הון או הלוואות מהציבור ולמכור אותה בנפרד משאר הקבוצה. מצד שני, הפטנט הזה יכול לאפשר לבעל שליטה לגייס הלוואות מהציבור באמצעות הנפקת אגרות חוב ובסופן של שלוש שנות קיומה של החברה "הזמנית" – להתנצל ולא להחזיר כאשר המיזם הזמני נכשל. בית המשפט כבר ימנה כונס נכסים שימכור את החברה הזמנית ולבעל השליטה שלעבר יהיה קשה להגיע.

כדי למנוע בעיות כאלה נקבע בתזכיר החוק כי בחברות הזמניות הללו יהיו ייצוג גדול במיוחד של דירקטורים חיצוניים ושל דירקטורים בלתי תלויים. האם זה יעזור למנוע מניפולציות? בעבר הצליחו דירקטורים חיצוניים עוד פחות משהצליחו פקחי האו"ם בסוריה, אבל כיום הממשל התאגידי שלנו במגמת שיפור. עוד נראה.

הפרק האחרון בתזכיר החוק עוסק בהפרדה בין אחזקות ריאליות ופיננסיות. זו נועדה למנוע מצב בו המלווים הגדולים במשק הם גם השולטים בתאגידים הריאליים המרכזיים במשק ומונעים אשראי ממתחרים פוטנציאליים.

פרק חשוב זה מגלם פיזור של שוק נותני האשראי בישראל ויצירת תחרותיות ביניהם. תזכיר החוק קובע מהם הספים שמהם הופך תאגיד למשמעותי (40 מיליארד לתאגיד פיננסי ו-6 מיליארד לתאגיד ריאלי) אבל כולל גם מנגנון כלכלי מפורט שנועד לבחון אם תאגידים אכן שולטים בנתחי שוק המחייבים התערבות והפרדה. ככל שהמנגנון מורכב יותר, כך גובר החשש כי החלטה רגולטורית על הפרדה תיתקל בחוות דעת כלכליות סותרות מצידם של בעלי השליטה ותגיע למאבקים ממושכים בבתי משפט.

בנוסף, לפי דברי ההסבר לחוק, כל רגולטור (יו"ר רשות ניירות ערך, המפקח על הביטוח, המקפח על הבנקים) יקבע לעצמו מה שיעור ההחזקה המותרת שיוכל בעל שליטה להחזיק בתאגיד שהוא מוכר לאחר ההפרדה. החוק אינו מחייב תיאום בין הרגולטורים ולכן יש חשש כי ייווצר פער רגולטורי לא רצוי בין רגולטורים הנוטים לחומרה לעומת רגולטורים מקלים.