"האוצר מסרס את משרדי הממשלה, אבל אין לו חלופה"

"להיות שר בממשלה? גם במקל לא הייתי נוגע בתפקיד הזה. השרים בישראל פשוט מסורסים - את התקציב שלהם קובע אגף התקציבים באוצר, על ניהול התקציב אחראי החשב של משרד האוצר, את השכר של עובדיהם קובע עבורם הממונה על השכר באוצר, ואת המבנה הארגוני קובעת עבורם נציבות שירות המדינה. מה נשאר לשרים לנהל? בערך כלום".

יוסי קוצ'יק מתנסח באופן בוטה כאשר הוא מתאר את מצבה הנואש של ממשלת ישראל. והוא יודע היטב על מה הוא מדבר - בהיותו אחד האנשים המנוסים ביותר בישראל בניהול המגזר הציבורי, לאחר שכיהן בשתיים ממשרות הניהול הבכירות ביותר של הממשלה: הממונה על השכר באוצר (הדו"ח המפורסם של שיאני השכר במגזר הציבורי יצא לראשונה בתקופתו), וכן מנכ"ל משרד ראש הממשלה, תחת אהוד ברק.

לקוצ'יק יש גם ניסיון עשיר בניהול במגזר העסקי - בין היתר, היה סמנכ"ל בדיסקונט, סגן יו"ר חברת ביטוח ישיר ויו"ר מנפאואר - כך שכאשר הוא משווה את מצבה העגום של ממשלת ישראל לנורמות הניהול המקובלות בעולם העסקי, הוא יודע על מה הוא מדבר. זאת גם הסיבה לכך שראש הממשלה הזעיק אותו אליו בדחיפות, לפני כחצי שנה, בעקבות דו"ח קטלני של מבקר המדינה על המינויים האישיים של נתניהו בלשכת ראש הממשלה. נתניהו ביקש אז מקוצ'יק לעמוד בראש ועדה לבחינת מטה ראש הממשלה.

קוצ'יק השלים את דו"ח הוועדה באפריל השנה. אף שמדובר באחת הוועדות החשובות המנסות לטפל בכשלי המשילות של ממשלת ישראל, כשלים שמתחילים מהראש - ההמלצות עדיין מחכות שנתניהו יאמץ אותן.

הדיאגנוזה של קוצ'יק לגבי מצבה הניהולי של הממשלה לא פשוטה. "יש ארבעה שחקני וטו בממשלה", הוא אומר; "האוצר, מבקר המדינה, משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה. בלעדיהם אי אפשר לזוז, וכל ניסיון לבזר את כוחם נועד לכישלון - הם פשוט יטילו וטו". את השרים, כאמור, הוא מגדיר מסורסים, וחושב שהתפקיד שלהם הוא בזבוז זמן. בזבוז הזמן מתבטא בין השאר בכך שאין תכנון ממשלתי, אין ראייה כוללת, ואין כל דרך לתגמל עובדים ומנהלים. התוצאה היא ממשלה הלכודה במבוי סתום, בין משרדים חסרי יכולת ביצוע, ומשרד אחד - משרד ראש הממשלה - שאמור לפתור את הבעיות של כולם. רק שגם המשרד הזה, כפי שמגלה הדו"ח של קוצ'יק, מנוהל באופן בעייתי.

אם משרד האוצר מסרס את משרדי הממשלה, בוא נפרק אותו ונפתור את הבעיה.

"זה בלתי אפשרי, בגלל המבנה הפוליטי בישראל. האם זה נראה הגיוני ששר הבריאות הוא שינהל את המשא ומתן עם הרופאים על שכרם? לכולנו ברור שמשא ומתן כזה היה מסתיים בהבטחות מפליגות לרופאים על ידי השר, כי לא אכפת לו להבטיח תקציבים ללא הגבלה. כל זמן שאנחנו פועלים במבנה קואליציוני, שבו כל מפלגה וכל שר דואגים רק לעצמם, לא נוכל לצפות מהשרים להתנהל באחריות תקציבית. במקום שבו לא ניתן לסמוך על המערכת הפוליטית - טוב שיש משרד אוצר חזק שמהווה בלם לכולם".

למה לא ניתן להעביר סמכות ואחריות למשרדים? למשל, לקבוע מנגנון של קנס או פרס למשרדים ולעומדים בראשיהם, לפי התנהלותם התקציבית.

"זאת הצעה נחמדה, אבל נניח שאלי ישי כשר הפנים חורג עכשיו ב-3 מיליארד שקל - מה תעשי? תפטרי אותו? במבנה קואליציוני, שבו ראש הממשלה תלוי באלי ישי להישרדותו, לא ניתן לפטר את ישי - או כל שר אחר - ולכן אין גם שום קנס שניתן להטיל עליו. אין מה לעשות, שיטת הממשל הישראלית הכתיבה את חיזוקו של משרד האוצר, וכרגע משרד האוצר הוא תרבות שלטונית שעובדת. יש לה הרבה מגרעות, אבל היא פועלת - ואין לה חלופה. למעשה, בשיטת הממשל שלנו, ההישגים שהגענו אליהם עד עכשיו - תקציב מאוזן, בנקים יציבים ומשק שאינו במשבר - הם בגדר נס. מזל שהצלחנו להגיע לפחות לכך".

אל מול הקולות הקוראים לפירוק האוצר, קוצ'יק יוצא להגנת המשרד. "יש קשר נכון וטוב בין אגף התקציבים, החשב ואגף השכר, ואסור לנתק את הקשר הזה", הוא אומר. יותר מכך, הוא מציע לחזק עוד את משרד האוצר, באמצעות מיזוג נציבות שירות המדינה, היושבת כיום במשרד ראש הממשלה, עם אגף הממונה על השכר בתוך משרד האוצר. "ארגון עומד על שלוש רגליים - התקציב, השכר וניהול כוח האדם. לא ניתן לנתק בין השלושה, ובוודאי שלא ניתן לנתק את השכר מניהול כוח האדם. זה לא הגיוני".

באופן דומה, קוצ'יק דוחה המלצות להעביר את אגף התקציבים - שהוא אגף התכנון הכלכלי של הממשלה - מהאוצר למשרד ראש הממשלה. "במצב הפוליטי הנוכחי", הוא אומר, "לא בריא שאגף התקציבים יישב בתוך משרד ראש הממשלה. כיום משרד ראש הממשלה מתפקד כמפשר הממשלתי - זה שמכריע בכל המחלוקות בין האוצר לבין שאר המשרדים. ברגע שאגף התקציבים יהיה אצלו, משרד ראש הממשלה ייהפך לצד מעוניין, והוא יאבד את יכולת הפשרה שלו".

עם זאת, לקוצ'יק יש גם ביקורת נוקבת על תפקוד משרד האוצר, ועל הנזקים הכבדים שהוא גורם לממשלה. נערי אגף התקציבים, לוקים, לדבריו, במה שהוא מכנה "תסמונת מצדה. כולם שם נופלים על חרבם. יש להם דנ"א של שירות ציבורי בכל מחיר, אבל הם כולם One Track Mind. הם משוכנעים שהם יודעים הכל, אף שיש להם אפס ניסיון. ילדים בני 25 מצטרפים לאגף התקציבים, ופתאום השר משחר לפתחם ומתחנן לקבל מהם תקציב. זה גורם לעיוות".

קוצ'יק מציע להוריד קצת את מפלס הביטחון העצמי של נערי האוצר, באמצעות חובת התמחות במקומות אחרים. "שיילכו לעבוד שנתיים במשרד ממשלתי אחר, או במגזר הפרטי - על חשבון המדינה, כמובן - וילמדו קצת איך הדברים שהם עושים נראים מהצד השני", הוא מציע. "זה יכניס בהם קצת ענווה".

אגב, את הביקורת על שחיתות אישית של נערי האוצר - הגורסת כי כל מה שמעניין אותם הוא הג'וב הבא שלהם, אצל אחד הטייקונים - קוצ'יק דוחה בטיעון מפתיע. "זה טבעי שתפקידים בממשלת ישראל משמשים מקפצה אישית, מאחר שבממשלה עובדים הרבה מאוד אנשים מוכשרים. לטעמי, יכולות הניהול במגזר הציבורי צריכת להיות גבוהות הרבה יותר מאלה שבמגזר הפרטי. אתה כל כך נכה ומשולל כלים בממשלה, שאתה חייב להתעלות על עצמך כדי להצליח לנהל - להבדיל מהמגזר הפרטי, שם יש לך את כל הכלים, לרבות כל כלי המדידה. למעשה, אני מופתע מדי יום מרמת הניהול הלא מדהימה של המגזר הפרטי".

מכיוון שאת משרד האוצר אי אפשר לטעמו של קוצ'יק לפרק, ומאחר שגם את שיטת הממשל, המובילה לחוסר אחריות תקציבי, אי אפשר כיום לתקן - קוצ'יק מנסה למצוא פתרונות ביניים, בדמות חיזוק התפקוד של משרדי הממשלה. לדבריו, הם "צריכים לעסוק רק בקביעת מדיניות ורגולציה - לא בביצוע. כל הביצוע צריך לצאת החוצה לסוכנויות ביצוע, ממשלתיות או פרטיות. למה שירות התעסוקה צריך לעסוק בהשמת מובטלים? שייתנו את התפקיד לחברות פרטיות, הן עושות את זה מספיק טוב, ושאלף עובדי שירות התעסוקה ייהפכו למפקחים על שוק התעסוקה בישראל".

במקום ביצוע, אומר קוצ'יק, משרדי הממשלה צריכים להתמקד בשיפור נקודות החולשה שלהם - למשל, בתכנון. "במדינת ישראל אין תכנון", הוא פוסק. "ככל שאני יודע, הגופים היחידים שעושים תכנון כלשהו הם מינהל מקרקעי ישראל, מינהל התכנון במשרד הפנים, אגף התכנון בצבא והאוצר. בשאר משרדי הממשלה אין בכלל יחידות תכנון, מה שבהכרח מוביל לבינוניות. אם אין תכנון, מה שווה תוכנית העבודה של המשרד? ובכלל, נניח שהמשרד פירסם תוכנית עבודה ולא עמד בה, אז מה?"

זה מוביל לנקודת התורפה הקשה השנייה של משרדי הממשלה בפרט, והשירות הציבורי בכלל - היעדר ניהול של כוח האדם. אין ניוד עובדים, אין תגמול עובדים, ולכן אין גם כל דרך להניע עובדים לפעולה. כפי שקוצ'יק מגדיר זאת, "אין טעם לקבוע מטרות, יעדים ותוכניות עבודה - אם אין כל דרך לתגמל או לקנוס את העובדים והמנהלים על יישום תוכניות העבודה. כל זה הופך לחסר משמעות". לכן מציע קוצ'יק לשנות את הסכמי העבודה, כך שיהיו הרבה יותר גמישים ויאפשרו למנהלים לתגמל ולקנוס עובדים.

כל אלה יוכלו לשפר את רמת התפקוד של משרדי הממשלה, ולהכניס מעט יותר איזון במשוואת הכוחות בינם לבין משרד האוצר. ועדיין, שליטתו של משרד האוצר בממשלה - עקב החשש מהתפזרות תקציבית בשל המבנה הקואליציוני - לא תיעלם להערכתו ללא הפתרון האמיתי: שינוי שיטת הממשל.

"אל מול חוזקם הבולט של משרדי האוצר, הביטחון, המשפטים ונציבות שירות המדינה, בולטת היחלשותם של שאר משרדי הממשלה, התלויים במשרדי המטה לשם תקצוב, גיבוי משפטי או שינויים בכוח אדם", נכתב בדו"ח קוצ'יק. "מציאות זו גורמת לכך שבתחומי המחיה שלהם עצמם זקוקים השרים לגיבוי ולתמיכה של ראש הממשלה, לצורך מימוש צעדי המדיניות החיוניים להם".

ועדת קוצ'יק קבעה כי כל החוליים של ממשלת ישראל מתנקזים אל המשרד של העומד בראשה - משרד ראש הממשלה. כך, חוסר האיזון הקיצוני שבין המשרדים המוחלשים, לבין משרדי האוצר, המשפטים ונציבות שירות המדינה השולטים בהם, מתגלגל בסוף לפתחו של ראש הממשלה. המשרדים אינם מצליחים לקבל את התקציבים או את תקני כוח האדם הדרושים להם, ומאחר שגם השרים ניגפים במאבקם במשרד האוצר או במשרד המשפטים - הם נאלצים לבקש עזרה מהמושיע הלאומי: ראש הממשלה.

ליתר דיוק, הם פונים למנכ"ל משרדו, שנהפך בפועל למפשר בסכסוכים הרבים בתוך הממשלה. "התוצאה של תהליך זה", קובע קוצ'יק, "היא ערעור האיזון הראוי בין תפקודו של משרד ראש הממשלה כמשרד מטה לבין תפקודו כמשרד ביצוע. משרד ראש הממשלה עוסק יותר ויותר בניהול פרויקטים בין-משרדיים ובהיבטי ביצוע של החלטות הממשלה, לעתים עד הפרטים הקטנים ביותר".

מה שמחריף עוד את המצב הוא תהליך שקוצ'יק מגדיר "עיבוי הביורוקרטיה, התעצמות ביקורת המדינה ומשפטיזציה מוגברת של תהליכי קבלת החלטות: דרגים בכירים נוטים להימנע מקבלת החלטות רגישות מחשש מעימות עם שבט הביקורת או מתקיפה משפטית, ומעדיפים להעביר את כובד ההחלטה לשולחנו העמוס ממילא של ראש הממשלה".

את הכשל המתמשך הזה, מאמין קוצ'יק, צריך לפתור ברמת הממשלה עצמה וברמת שיטת הממשל. אבל עד שתהליכים אלה יתקדמו, לכל הפחות צריך לחזק את משרד ראש הממשלה כדי שיהיה מסוגל לעמוד בעומס. לכן, הוא ממליץ על הקמת מטה כלכלי-חברתי מקצועי בתוך משרד ראש הממשלה, כפוף למנכ"ל המשרד, שיהווה משקל נגד למשרד האוצר. "משרד ראש הממשלה לא מספיק מקצועי כיום", קובע קוצ'יק. "לפיכך, צריך לייצר מוקדי ידע בתוך המשרד, שיהיו הגוף המקצועי של משרד ראש הממשלה ויסייעו לו לקבל החלטות מול המריבות של השרים".

במקביל, הוא מציע לחזק את המועצה הלאומית לכלכלה, בכך שפעילותה תמוקד בתכנון כלכלי ארוך טווח ובהכנת תוכנית כלכלית-אסטרטגית - שממנה יגזור מנכ"ל משרד ראש הממשלה את תוכניות העבודה של משרדי הממשלה השונים. הצעה נוספת היא לחזק את המנכ"ל עצמו, בקביעה שפסיקותיו בעניין הסכסוכים הבין-משרדיים יקבלו תוקף של החלטת ממשלה.

הבעיה היא שכדי ליישם את כל ההמלצות של קוצ'יק צריך אנשי מקצוע מעולים במשרד ראש הממשלה - וכלל לא בטוח שהם נמצאים שם. למעשה, ההמלצה העיקרית של קוצ'יק, והסיבה שבגללה הוקמה הוועדה (כזכור, דו"ח מבקר המדינה על המינויים האישיים בלשכת ראש הממשלה), נוגעת למשרות האמון. כיום יש במשרד 56 בעלי תפקידים שמונו באופן אישי על ידי ראש הממשלה, ללא מכרז, כמשרות אמון. ועדת קוצ'יק קבעה כי "חלק ניכר מן העובדים המכהנים במשרות אמון במשרד ראש הממשלה אינם עומדים בתנאי סף מקצועיים התואמים את המחויבות הנדרשת בתפקידם. יש להבטיח את האינטרס הציבורי, שבסביבתו הקרובה של ראש הממשלה יכהנו אנשים העומדים בתנאי סף מתאימים, גם אם נבחרו על בסיס אמון".

במלים אחרות - חלק ניכר ממשרות האמון במשרד ראש הממשלה מאוישות באנשים לא מקצועיים, חסרי כישורים המתאימים לתפקידם החשוב והקריטי בקביעת גורלה של מדינת ישראל. נוכח הממצא הזה, קוצ'יק ממליץ גם לצמצם באופן דרסטי את מספר משרות האמון, ל-25, וגם להטיל על מי שימונו להן חובה לעמוד בתנאי סף. משמע, ראשי הממשלה לא יוכלו יותר למנות אנשים סתם כך לתפקיד חשוב בלשכתם, אלא יצטרכו להקפיד ולבחור בבעלי רקע מקצוע מתאים.

ניתן להניח כי ראש הממשלה, בנימין נתניהו, לא אהב את הקביעות האלה של קוצ'יק - אף שקוצי'ק אישר 25 משרות אמון במשרד ראש הממשלה, לעומת שש בלבד שעליהן דיבר מבקר המדינה. נותר עוד לראות אם ראש הממשלה, שהדו"ח הוגש לו כבר באפריל, מתכוון ליישם אותו - לטובת כולנו.

לקריאה נוספת:
מנכ"ל הביטוח הלאומי: שללו ממני את הזכות לחמלה
תכנית הקיצוץ של הממשלה - מחצית מהנדרש