רפורמה בשירות הציבורי: כוח למנכ"לים, תמריצים לעובדים

המגזר הציבורי יכול להוציא את עצמו מהבוץ - כך מאמינים בכירים בשירות הציבורי, השותפים לארבע ועדות גדולות ושורה רחבה של צעדים נוספים, שמתקיימים בחודשים האחרונים וממוקדים בשיפור השירות הציבורי.

"ב-35 השנים האחרונות המגזר הציבורי נחלש, והמצב הזה איפשר לטייקונים לפרוח. אנחנו הולכים עכשיו לשנות את זה" - כך תיאר באחרונה בכיר במגזר הממשלתי את סדרת הרפורמות, שנועדו להפוך את הממשלה לארגון מקצועי ברמת מצוינות גבוהה, שיתפקד בדומה לצבא, עם מתווה קידום שקוף ותחושת שליחות, לצד מסלולי העשרה מקצועית ותגמול למצטיינים.

פעילות הוועדות המוקדשות לנושא ושל התהליכים הנלווים מסונכרנת. ברוב הוועדות שותפים אותם פקידי ממשלה בכירים. תאריך היעד להגשת מלוא ההמלצות טרם נקבע, אך הכוונה היא שהן יתגבשו כבר אחרי החגים, באוקטובר-נובמבר - ללא קשר לאירועים חיצוניים כמו האפשרות של הקדמת הבחירות, ציין בכיר המשתתף בתהליך.

"מתנהלים כ-10 תהליכים, וכשמצרפים את כולם רואים רפורמה דרמטית בשירות המדינה", אמר הראל לוקר, מנכ"ל משרד ראש הממשלה. "למעשה, כל תהליך לבדו הוא דרמה. אין ספק שיכולות התכנון והביצוע של הממשלה אינן טובות וחייבים לשפר אותן. התכנון העתידי יהיה הרבה יותר משולב בין כל השחקנים בממשלה, ותהיה ראיית-על משותפת. תיבנה שדרה ניהולית, ובהיבט הביצוע תהיה יכולת חדשה - כולל מעקב אחר הביצוע", הוסיף לוקר.

לפני כשנה, ועדת טרכטנברג הצביעה על כשלים מרכזיים בשירות הממשלתי. "קיומו של מגזר ציבורי איכותי, המתפקד ביעילות ובהוגנות, הוא תנאי הכרחי לשגשוג ולפיתוח חברתי וכלכלי", כתבה הוועדה.

ועדת טרכטנברג זיהתה את נקודות הכשל המרכזיות של השירות הציבורי, ומיקדה את המלצותיה בכמה סעיפים: חיזוק יכולות התכנון והמדיניות, בדגש על אסטרטגיה לאומית בתחומים כלכליים-חברתיים לטווח בינוני וארוך; הגברת יכולת הביצוע, בין השאר באמצעות הידוק הקשר בין הסמכות לאחריות במשרדי הממשלה; שיפור הליכי התקצוב, תוך הגברת שיתוף הפעולה עם המשרדים; ורפורמה בנציבות שירות המדינה לפיתוח כוח אדם בשירות הציבורי, כולל תגמול מצויינות על בסיס כלי מדידה.

רוב ההמלצות נמצאות בדיונים שמתקדמים לקראת הכרעה. "הלכנו להרבה צעדים שמובלים על ידי אותם אנשים מהשירות הציבורי, וצירפנו אנשי עסקים רלוונטיים ונציגי ציבור", אמר בכיר בוועדות. "נוצר מצב של הרבה מאוד תיאום, בלי הכרזה על מגה-רפורמה. כשאני רואה שמנכ"ל משרד האוצר, מנכ"ל משרד ראש הממשלה, הנציב, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, ראש אגף תקציבים וסגנים נוספים, מעורבים בדיונים שנערכים לפחות פעמיים בשבוע - אני יכול לומר בביטחון שקורה כאן משהו. מכיוון שהמערכת מתכננת את השינוי ולא ועדה ציבורית, לא תהיה בעיה של נכונות ליישום ההמלצות", הוסיף.

בינואר 2011 הושקה הוועדה בראשות ראש המועצה הלאומית לכלכלה, יוג'ין קנדל, ומנכ"ל משרד האוצר לשעבר, חיים שני. עם פרישתו של שני נותר קנדל הגורם הדומיננטי, לצד מנכ"ל משרד האוצר, דורון כהן. עוד חברים בוועדה קרנית פלוג מבנק ישראל, נציג אגף תקציבים ואהוד פראוור ממשרד ראש הממשלה.

מטרתה המקורית של הוועדה היתה לגבש חזון כלכלי-חברתי ומנגנונים לתחזוקת תוכניות רב-שנתיות בממשלות מתחלפות. הוועדה שכרה את שירותי חברת הייעוץ ראנד לסייע בגיבוש ההמלצות. חברים בוועדה הדגישו השבוע כי היא לא תגבש תוכנית אסטרטגית, אלא תתמקד ביצירת המנגנון ליצירת התוכנית וליישומה. בהמשך, יוטל על המועצה הלאומית לכלכלה לגבש תוכנית אסטרטגית רב-שנתית, בתיאום עם מנכ"ל משרד ראש הממשלה.

המצב הנוכחי: למדינה אין תוכנית אסטרטגית רב-שנתית. ממשלות מתחלפות כל 2-4 שנים, אין המשכיות - רפורמות מוצאות את דרכן פעמים רבות מדי למגירה. יריבויות אישיות ותחרות בין שרים או רגולטורים, לצד לחצים מצד המגזר הפרטי, מונעים לא פעם קידום של רפורמות חיוניות.

המלצות צפויות: מנגנון ביורוקרטי שיבטיח פיקוח על ביצוע תוכניות רב-שנתיות של ממשלות, כולל מחוייבות להמשכיות במימון ובביצוע.

ועדת המשילות, בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, הראל לוקר, הוקמה כדי להגביר את המשמעת הפיסקלית הרב-שנתית ולהעביר סמכויות ביצוע למנכ"לים של משרדי ממשלה מתוך בעלי זכות הוטו ש"מסנדלים" אותם: אגף תקציבים, החשב הכללי והיועצים המשפטיים. הרעיון המרכזי הוא להתאים את האחריות של מנכ"ל המשרד הביצועי לסמכויות שניתנות לו. חברים בה, בין השאר, מנכ"לי משרדי האוצר, המשפטים, התמ"ת והרווחה, בכירי אגף התקציבים, נציב שירות המדינה, יועצים משפטיים ונציגי ציבור. הוועדה נמצאת בעיצומו של תהליך עבודה.

המצב הנוכחי: דיוני התקציב מתאפיינים בריכוזיות גבוהה יחסית למדינות מערביות, ונשלטים על ידי משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה. למשרדים הביצועיים השפעה נמוכה על גיבוש התקציב שלהם. בנוסף, בשלב הביצוע ישנם סך הכל כ-7,500 סעיפים, שמחייבים את אישור משרד האוצר בהעברת תקציבים מסעיף לסעיף באותו משרד ואף באותו אגף. לצורך השוואה, בהולנד קיימים 500 סעיפים כאלה.

המצב מנוצל על ידי מנכ"לים במשרדי ממשלה כדי להתנער מאחריות לאי-השגת יעדים שסימנו, בנימוק שידיהם כבולות על ידי משרד האוצר. באוצר שימרו עד כה את השליטה, כדי למנוע ניצול לרעה של שימוש בכספי מדינה. עתה מסכימים גם במשרד האוצר שיש מקום להפחתת השליטה, כדי שהמשרד יוכל להתמקד יותר בחשיבה אסטרטגית ופחות במעקב אחר ביצוע התקציב.

המלצות מרכזיות: ועדת המשילות תמליץ על הגברת המשמעת הפיסקלית ועל הגדלת יכולת הביצוע של משרדי הממשלה. בנוסף, הוועדה תמליץ על הגדלת חופש הפעולה מול יועצים משפטיים ואגף התקציבים. סעיף מרכזי בעבודתה יבטיח ירידה של יותר מ-50% במספר הסעיפים בתקציב ששינויים בהם מחייבים את אישור משרד האוצר, מ-7,500 לכ-3,000 בתקציב 2014. המלצות נוספות יבטיחו שחופש הפעולה לא ינוצל לבזבוז תקציבי, ושלתוכניות לטווח ארוך יישמרו מקורות תקציביים כדי שהוצאתן לפועל לא תתעכב. בנוסף, צפויה הוועדה להמליץ על דרכים למניעת כפילויות בעבודת הממשלה ועל ייעול תהליכי עבודה בין-משרדיים.

בדצמבר 2011 החליטה הממשלה על הקמת ועדה לניהול ופיתוח ההון האנושי במגזר הציבורי - שיותאם לצורכי וליעדי הממשלה. הוועדה עוסקת בין השאר בניהול קריירה, בגמישות תעסוקתית ובהעצמת יכולות ניהול ההון האנושי במשרדי הממשלה. בראש הוועדה עומד נציב שירות המדינה, משה דיין, שלדבריו החל בתכנון הרפורמה לפני ועדת טרכטנברג.

"בוועדה אין נציג להסתדרות, כיוון שהמדינה צריכה להחליט קודם מה היא רוצה, ויש דברים שלא מעניינים את ההסתדרות. אני נפגש עם מי שצריך בהסתדרות", אומר דיין.

המצב הקיים: עובדי מדינה נכנסים לשירות הציבורי לאו דווקא על פי קריטריונים של איכות, ומטפסים אוטומטית בדרג ובשכר ללא קשר לביצועיהם. מעטים בלבד מונעים מתחושת שליחות.

התוצאה: עובדים רבים סובלים מעייפות ומחוסר מוטיבציה, ולכן מספקים שירות לקוי לאזרח. ישנם איים חריגים, כמו עובדי המוסד והשב"כ, שבהם בחירת המועמדים וקידומם מתבססת יותר על מצוינות, ותחושת השליחות גבוהה בהתאם.

ההמלצות הצפויות: "אנחנו רוצים לפתח תורת ניהול קריירה של סגל בכיר", אמר דיין. "זה אומר חתימת חוזה בכניסה לשירות המדינה, יצירת אופק שירות ותנאי פרישה בסיום. זה קיים בצבא, ואני רוצה למצוא את השיטה איך לעשות את זה במשרדים, עם מעברים יותר אטיים.

"חשוב שכל חצי שנה יישב מנהל עם עובד וידון אתו על רמות ביצוע, שיפתחו מסלולי הדרכה שהעובדים יישלחו אליהם, ושיתבצע מעקב אחר התפתחות העובד, כמו שעוקבים אחרי עובר". פרט לכך, נבחנת סוגיית הרוטציה, שתאפשר מעבר עובדים בין משרדי הממשלה במקום מעבר של עובדים באותו משרד בלבד.

צרור המלצות נוסף יעסוק בקידום עתודה ניהולית מהמאגר הקיים ומהאקדמיה. דיין כבר החל בשיתוף פעולה בין הנציבות לבית הספר לממשל בראשות מומי דהאן באוניברסיטה העברית. "הסתיים מחזור בו הצמדנו מנטור, כמו ירום אריאב ויובל רכלבסקי, ל-10 סטודנטים שכותבים עבודות בנושאים שנבחרו אתנו ושיש להן היתכנות בשירות המדינה", אמר דיין.

בנוסף, הנציבות אימצה יוזמה לקידום צוערים איכותיים - באחרונה נבחרו 30 צוערים מתוך 660 מועמדים שסיימו תואר ראשון בהצטיינות, והם מקבלים מימון ללימודי תואר שני. בד בבד, הם עוברים הכשרה לשירות המדינה מחוץ לאוניברסיטה, והנציבות מתחייבת לקלוט אותם לשירות המדינה בתום הלימודים.

"אבוא עם הצוער והתקן למנכ"ל משרד ממשלתי ואציע לשלב אותו בתפקיד. אני מקווה שכולם יריבו על הצוערים", אמר דיין.

המלצות אחרות יתמקדו ביצירת גמישות תעסוקתית ויכללו שיטת הערכת עובדים, שעל בסיסה יגובשו המלצות לשכר משתנה לפי מצויינות (שכר דיפרנציאלי). הכיוון המסתמן הוא שמנהל יקבל תקציב לשכר עם מודל, שקובע מראש שלעובד הטוב ביותר יינתן סכום גבוה יותר. המנהל יחליט היכן לדרג את העובד - לא מה יהיה גובה שכרו, שייקבע אוטומטית על פי מיקומו בדירוג. השיטה תיושם בתחילה בפיילוט על פי החלטת ממשלה, ותורחב בהדרגה.

לאחר שבימים אלה מוטמעת לראשונה מערכת מקוונת לגיוס עובדים במשרדי הממשלה, מקבץ המלצות נוסף יאפשר מרחב תימרון גדול יותר למנכ"ל במשרד ממשלתי, לגייס עובדים ללא וטו מצד הנציבות או אגף תקציבים. "זה מהלך שאמור להפחית את כוחה של הנציבות , אבל אני תומך בו בכל לב", אמר דיין. וטו הנציבות ישאר במיוחד בסביבת המנכ"ל, למשל במינוי סמנכ"לים.

נושאים נוספים שעליהם תמליץ הוועדה יכללו פיתוח יכולות מחקר בנציבות, בדומה למחלקת המחקר בבנק ישראל. "אין בסיס נתונים מוסדר. אפילו הדיונים בממשלה על עובדי ניקיון השנה התבססו על נתונים אמורפים", אמר דיין. לדבריו, יחידת המחקר בנציבות תעסוק באיסוף ובעיבוד נתונים לטובת מקבלי החלטות בדיונים שעל הפרק. בנוסף, היא תעסוק במחקר עומק בסוגיות עקרוניות, כמו מעבר מפנסיה תקציבית לצוברת והשפעתו העתידית על הישארות עובדים טובים בשירות המדינה. הצוות ימליץ גם על הקמת יחידה בנציבות, שתגבש תורת ניהול הון אנושי, תעדכן אותה ותעקוב אחר הביצוע במשרדי הממשלה.

ראש הממשלה, בנימין נתניהו, מינה ב-7 בפברואר ועדה ציבורית בראשות יוסי קוצ'יק, לשעבר מנכ"ל משרד ראש הממשלה, לבחינת המבנה הרצוי למטה ראש הממשלה. הוועדה סיימה את עבודתה, ונתניהו מינה את יועצו הכלכלי לשעבר, אורי יוגב, ומנכ"ל משרד ראש הממשלה לשעבר, משה ליאון, לבחינת ההמלצות. צוות מורחב בראשות השניים ערך ישיבה ראשונה, שבה הסתמן כי ההמלצות יאושרו ברובן המכריע, למעט הסתייגויות בודדות - "מינוריות", כהגדרת אחד המשתתפים בוועדות.

המצב הנוכחי: ראש הממשלה מטפל כ"אחראי על" בשורת נושאים מדיניים, ביטחוניים וכלכליים-חברתיים. הנושאים הביטחוניים גוזלים חלק ניכר מזמנו, והוא אינו מתפנה לטיפול ממוקד בנושאי כלכלה וחברה. כתוצאה מכך, עוברים נושאים אלה לטיפול מנכ"ל משרד ראש הממשלה. בנוסף, עוסקת בנושאים אלה המועצה הלאומית לכלכלה, ללא תיאום מחייב עם מנכ"ל המשרד. מנכ"ל משרד ראש הממשלה עסוק גם בפתרון מחלוקות בין משרדים - ללא הסדרה רשמית של ההליך.

ההמלצות המרכזיות לנושאי כלכלה וחברה: לרכז את הטיפול בנושא במטה בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה. המטה המעובה יכלול אגפי כלכלה, תשתיות, פנים ושירותים חברתיים. התקנים לעובדי המטה יעברו מתקני האמון (שאינם מחייבים מכרז) הקיימים בלשכת ראש הממשלה, שיופחתו מ-56 ל-25. משרות ראשי האגפים ייהפכו ממשרות אמון למשרות אמון מקצועיות, הכפופות למנכ"ל. יוגבר התיאום עם המועצה הלאומית לכלכלה, שתהיה אחראית על גיבוש תוכנית אסטרטגית רב-שנתית על דעת מנכ"ל משרד ראש הממשלה.

כמו כן, יוסדר מנגנון מוגבל בזמן לפתרון בעיות בין-משרדיות. החלטת המנכ"ל תהיה כהחלטת ועדת שרים. ההכרעה תועבר לתגובת המשרדים, וראש הממשלה יהיה רשאי להציע דיון נוסף. החלטה סופית - עם או בלי דיון נוסף - תהיה כהחלטת ממשלה מחייבת.