רפורמה בשירות הציבורי: כך עשו את זה בבריטניה

פברואר 1976, לונדון. המיתון העמוק שאליו נקלעה בריטניה אמנם הסתיים באופן רשמי, אך ראשי המדינה ניצבו בפני שוקת שבורה: אינפלציה שנתית של 24%, שנה שנייה ברציפות של צמיחה שלילית וסדרה ארוכה של שביתות במגזר הציבורי, שפגעו קשות בייצור ובשירותים הממשלתיים.

אמנם שיעור האבטלה נותר נמוך, 4.4% בלבד, אך זאת בעיקר הודות למדיניות התעסוקה המלאה המלאכותית שהנהיגו הממשלות האחרונות (ב-1973 נרשם שפל של כל הזמנים באבטלה בבריטניה - 3.4%) ולהסכמים הקיבוציים במגזר הציבורי, שמנעו פיטורים והכבידו על ההוצאות הממשלתיות.

בריטניה, האימפריה שהניעה את המהפכה התעשייתית והתגאתה בכלכלה יצרנית, מתקדמת ועשירה, סבלה אז ממשק אטי ומסורבל, הנתון למרות איגודי העובדים החזקים - בייחוד בענפי הפחם והפלדה המרכזיים. חוק פרקינסון, שהגדיר כבר בשנות ה-50 את התהליך הלינארי של חוסר היעילות במגזר הציבורי במדינה, קיבל משנה תוקף בשנות ה-70: ככל שגדל מספר המועסקים בארגונים הממשלתיים, כך הצטמצמו משימותיהם, והפקידים ייצרו עבודה זה לזה במקום לחסוך בה.

בריטיש סטיל (BSC), ענקית הפלדה הבריטית שהולאמה בידי הממשלה ב-1967, שיקפה רבות מהרעות החולות של המשק: הטכנולוגיה היתה מיושנת לעומת מתחרות במערב, המפעלים לא היו יעילים משום שעבדו על בסיס מכסות, ופיקוח הדוק על המחיר בלם את התחרותיות ואת הגמישות. הענף כולו הפסיק ליהנות מהשקעות הון ולכן קפא על שמריו, בעוד שחברות פלדה בשווקים מתפתחים נהנו מצמיחה מהירה ונהפכו לאטרקטיביות יותר.

חורף 1976 מצא את הבריטים במצב כה חמור, שהכלכלה השישית בגודלה בעולם נאלצה באופן חסר תקדים לפנות לקרן המטבע הבינלאומית (IMF) בבקשת סיוע חירום. היקף החבילה היה 2.3 מיליארד ליש"ט (שווה ערך ליותר מ-15 מיליארד ליש"ט כיום), אך לא היה בו די כדי לבלום את ההידרדרות. הפנייה לסיוע מהקרן נתפשה כצעד משפיל בציבור הבריטי ובעולם כולו, וגרמה לירידה בתמיכה בממשלת הלייבור.

אווירת המשבר הורגשה הן בתורים בלשכות התעסוקה, והן בקרב פקידי האוצר ושרי הממשלה, אך לא הצליחה לחדור את השריון העבה של ראשי האיגודים. אלה סירבו לכל פשרה בתנאי השכר. פרוטוקולים שפורסמו ב-2005 חשפו את השיחות שהתנהלו מאחורי הקלעים. יו"ר איגוד המהנדסים, יו סקנלון, הצהיר במפורש כי אינו מוכן לכל הסכם שיפגע ברמת החיים של העובדים, כפי שדיווחה רשת BBC. ג'ק ג'ונס, ראש איגוד עובדי התחבורה, התריע כי משכורות העובדים במגזר הציבורי כבר ספגו בעבר הקפאה בעדכון השכר. ראשי האיגודים "היו חרדים בעיקר מהעלייה החדה במחירים", כפי שעולה מהפרוטוקולים, וחששו, בצדק, כי פגיעה בהכנסות העובדים תביא להרעה במצבם הכלכלי.

האיגודים המקצועיים, שהיו בשיא כוחם באותן שנים, לא היססו להתעמת עם ממשלת הלייבור, הפטרון הפוליטי שלהם. בתחילה הסכימו אמנם להפחית את העלייה השנתית בשכר, אך דחו את דרישת שר האוצר דניס הילי, ב-1977, לפתוח מחדש את ההסכמים הקיבוציים. ממשלת הלייבור, חרף הביקורת הגוברת וחוסר האמון ביכולת המשילות שלה נוכח ההאטה הכלכלית וכוחם של האיגודים, הצליחה אמנם לשרוד את הבחירות באותה שנה ולהקים קואליציה דחוקה עם המפלגה הליברלית. ואולם משוכת האיגודים היתה גבוהה מדי עבורה.

מספטמבר 1978 נסחפה בריטניה לסדרת הפגנות ושביתות של איגודי העובדים, במחאה על הנחיה חדשה של הילי להגביל את עליית השכר במשק ל-5%, שנועדה לרסן את האינפלציה. אף שהמשק הבריטי לא רשם כל צמיחה באותן שנים ופיגר אחרי התעשיות של ארה"ב, גרמניה וצרפת (שהתאוששו מהר יותר מהמשבר העולמי של 1973), עסק המאבק בין האיגודים לממשלה אך ורק בגובה תוספות השכר. כלל לא דובר על קיצוצים, פיטורים המוניים או צעדים אחרים של מדיניות צנע, כפי שנכפה בשנים האחרונות על מדינות המשבר בגוש היורו, שגם הן, בדומה לבריטניה, נזקקו לחבילות סיוע מקרן המטבע.

השביתות הגיעו לשיא בחורף, שזכה לכינוי "החורף העגום" (Winter of Discontent). הן כללו את איגודי העובדים במגזר הפרטי, כמו מפעלי פורד; ואת המגזר הציבורי, כמו שביתת האחיות בינואר 1979. אלה, למשל, דרשו השוואה לתנאי השכר של 1974, שמשמעותה העלאה ריאלית של 25% - כל זאת בתנאים של האטה כלכלית. את הפעולה הקיצונית והשנויה ביותר במחלוקת נקט איגוד הקברנים הבריטי, שהחליט להפסיק לבצע קבורות. השביתה הסתיימה בעקבות לחץ ציבורי כבד והסכמה של האוצר להעלאה של 14% בשכר הקברנים.

ממשלת הלייבור יצאה בנזק משולש מהמאבק באיגודים: הוצאות השכר במגזר הציבורי המשיכו לעלות בשל הכניעה למרבית דרישות העובדים, השביתות הארוכות פגעו בכושר הייצור והכנסות המדינה ירדו. כל אלה גרמו ללייבור נזק פוליטי שממנו לא התאוששה אלא שני עשורים לאחר מכן.

כוחם של האיגודים נהפך לחרב פיפיות. השביתות התכופות בחורף 1979 והתביעות לתוספות שכר עוררו את זעמם של רבים בציבור, ונתפשו כניצול כוח וניתוק מהאקלים הכלכלי הקשה. בתוך ארבעה חודשים התהפכו תוצאות סקרי דעת הקהל לקראת הבחירות הקרבות. עם תחילת השביתות עוד הובילה הלייבור באחוזים בודדים, אך בפברואר 1979 פתחו השמרנים פער של 20%. הקמפיין של השמרנים הקרין מראות משביתות העובדים, שנחרתו עמוק בזיכרון המצביעים: ערימות זבל, מפעלים סגורים, בתי חולים בשביתה ובתי קברות נעולים. הדרך לחילופי השלטון ולשינוי היסטורי של הכלכלה הבריטית נסללה.

עוד הרבה לפני שנהפכה לראש הממשלה במאי 1979, היתה למרגרט תאצ'ר דעה מוצקה לגבי האופן שבו יש לנהוג באיגודים. חמישה חודשים לפני שנבחרה, על רקע השביתות המשתקות, היא שירטטה בכנס של מפלגתה את המתווה לשבירת כוחם של האיגודים המקצועיים, שבהם ראתה את הגורם העיקרי להתנפחותו של המגזר הציבורי, לניהולו הכושל ולחוסר יעילותו. שני המהלכים המרכזיים ברפורמה ההיסטורית שביקשה להניע היו הצרת היקפים במגזר הציבורי במטרה להביא לייעולו, והפרטה מואצת של נכסים ממשלתיים.

אחד הצעדים הראשונים שנקטה תאצ'ר כראש ממשלה היה הקמת היחידה ליעילות ממשלתית. היחידה, בהובלת לורד דרק ריינר, לשעבר מנכ"ל רשת הקמעונות מרקס אנד ספנסר, בחנה את שיטות העבודה במשרדי הממשלה כדי לאתר בזבוז וחוסר יעילות, וסיפקה פתרונות חלופיים. בשש השנים הראשונות לעבודתה פירסמה היחידה 266 דו"חות והביאה לחיסכון של יותר מ-600 מיליון ליש"ט. בין השאר, היא היתה אחראית להקמתה של מערכת חדשה לחלוטין של נוהלי עבודה במשרדי הממשלה, שמטרותיה העיקריות היו שיפור הדיווח השוטף לשרים ובחינה עצמית של היחידות והמחלקות השונות במשרדים לשיפור רמת היעילות.

במקביל להקמת היחידה ליעילות, הורתה תאצ'ר על ביצוע סקר מקיף במגזר הציבורי לבחינת גופים מיותרים ושואבי תקציב. היא מינתה את ליאו פילצקי, בכיר לשעבר במשרד האוצר, לעמוד בראש הפרויקט. דו"ח פילצקי, שפורסם ב-1980, המליץ לבטל 30 גופים מינהליים במגזר הציבורי והעריך כי המהלך יחסוך למשלם המסים כ-12 מיליון ליש"ט מדי שנה.

הכמיהה של תאצ'ר לממשלה קטנה אך יעילה קיבלה ביטוי גם בהקמת מחלקה מיוחדת לניהול פיננסי של המדינה (FMI) ב-1981. מטרות המחלקה, כפי שנכתב במסמך המבשר על הקמתה, היו "קידום מדידת התפוקות והביצועים ביחס למטרות, הגדרת תחומי אחריות ברורים לניצול יעיל של המשאבים, ומתן הכשרה וייעוץ מקצועי". המחלקה גם הביאה למשרדי הממשלה את בשורת העולם הממוחשב, והותקנו בהם מערכות מחשוב למעקב מדויק אחר נתונים ומאגרי מידע.

המחלקה לניהול פיננסי הביאה לשינוי משמעותי בתרבות הארגונית של משרדי הממשלה. אלה צוידו בכלים משופרים למעקב אחר פעולותיהם, לבחינת יעדים ולהצבת סדר עדיפויות. עובדים רבים, גם הזוטרים שבהם, קיבלו עצמאות תקציבית אך נדרשו לתת דין וחשבון כלכלי של עלות מול תועלת.

אם הצעדים נתפשו כמהלכים מקצועיים ומועילים להבראת המגזר הציבורי, המהלך הבא שנקטה ראש הממשלה כבר היה פוליטי למהדרין. תאצ'ר, אבירת השוק החופשי שחתרה להשיב את בריטניה למסלול צמיחה באמצעות הפרטת המגזר הציבורי והעברת הכוח הפוליטי מהאיגודים למעסיקים, החליטה ב-1981 לבטל כליל את נציבות שירות המדינה - הגוף האחראי על כל העובדים במגזר הציבורי, שהוקם 130 שנה קודם לכן. את הלגיטימציה לכך שאבה מהביקורת שהוטחה במשרד על חוסר יעילותו בשנות ה-70. הנציבות פורקה וסמכויותיה פוזרו בין משרד האוצר למשרד ראש הממשלה, וכל משרד ממשלתי קיבל מנדט לגייס כוח אדם לפי ראות עיניו.

המלחמה של תאצ'ר באיגודים רק החלה. כחלק ממאמציה לריסון האינפלציה, שהגיעה ב-1980 ל-18%, היא לא היססה לסגור שורה ארוכה של מספנות, מפעלים ומכרות פחם שהוגדרו לא כלכליים, ולשלוח המוני עובדים לתורים בלשכות התעסוקה. האיגודים הגיבו, כצפוי, בשורה של שביתות, שהגיעו לשיאן ב-1981 במהומות שפרצו בכמה ערים ודוכאו ביד קשה. עד 1982 הצליחה תאצ'ר להוריד את האינפלציה לפחות מ-10%, אך האבטלה הרקיעה שחקים ושברה שיא שלילי של 12.5% מכוח העבודה. במחוזות עתירי תעשייה כבדה, כמו יורקשייר, דרום ויילס וטיינסייד, האבטלה הגיעה ל-20%. במקביל לחיסולה של התעשייה הבריטית המסורתית, העבירה ממשלת תאצ'ר שורה של חוקים להגבלת כוחם של האיגודים המקצועיים.

החוקים שהשפעתם היתה הגדולה ביותר היו האיסור לדרוש מעובד חדש להצטרף לאיגוד כתנאי להעסקתו, חיוב ראשי האיגודים לקיים הצבעה כללית ולקבל בה רוב כדי לפתוח בשביתה ארצית, והוצאתם מחוץ לחוק של משמרות שובתים שהפגינו במקומות שבהם אין השבתה.

החקיקה נגד האיגודים המקצועיים, בשילוב הפיכת מאות אלפי עובדים למובטלים (מצב שהפחית בשיעור ניכר את מספר חברי האיגודים), החלישו משמעותית את יכולת המיקוח שלהם מול ממשלת השמרנים. זו, מצדה, סבלה מצניחה בתמיכת הציבור, שירדה לשפל של 25% ב-1982.

מלחמת פוקלנד, שבה הביס הצי הבריטי את הצבא הארגנטינאי, סחפה את המדינה בגל של פטריוטיזם. תאצ'ר נבחרה לכהונה שנייה, וב-1983 החלה בתהליך הפרטה שנחשב לגדול בהיקפו בהיסטוריה. בתוך ארבע שנים הופרטו חברת התקשורת הלאומית בריטיש טלקום, חברת התעופה בריטיש אירווייס, רשות שדות התעופה, ענקית הפלדה בריטיש סטיל וחברות הגז והנפט. כולן סבלו מכוח עבודה עודף, ניהול כושל והפסדים.

במקביל, המשיכה הממשלה במדיניות הכיווץ של המגזר הציבורי. ענף הכרייה, שסובסד מדי שנה בכמיליארד ליש"ט וסבל מירידה בביקושים בשל המעבר לאנרגיות גז ונפט, סומן כמטרה מרכזית.

המאבק בין הממשלה לאיגוד הכורים הגיע לשיאו עם שביתת הכורים הגדולה ב-1984, שפרצה בעקבות כוונת הממשלה לסגור 20 מכרות במדינה ולהביא לפיטוריהם של 20 אלף עובדים. איגוד הכורים, שנחשב אחד החזקים בבריטניה, נחל תבוסה לאחר ששביתה שארכה כשנה הסתיימה ללא כל הישגים לעובדיו. ההצבעה שבה החליטו חברי האיגוד לשוב לעבודה בלי שהשיגו שיפור בתנאים, סימנה את שבירת האיגודים המקצועיים ופניית המשק הבריטי לכלכלת שוק חופשי.

השנה האחרונה בקדנציה השנייה של תאצ'ר האירה לה פנים וזיכתה אותה בניצחון שלישי רצוף בבחירות של 1987. האינפלציה צנחה ל-3.4% והאבטלה היתה במגמת ירידה, לראשונה מאז כניסתה לתפקיד. מספר העובדים בשירות המדינה ירד מ-720 אלף בתחילת העשור, לכ-600 אלף.

עשר שנים חלפו מאז שנאלצה בריטניה הגדולה לבקש, בצוק העתים, סיוע חירום מקרן המטבע הבינלאומית, ועד שהחלה לחלץ את עצמה בקושי רב מהמשבר הכלכלי. הטיפול של תאצ'ר במשק הבריטי החולה היה קיצוני, מהפכני וחדשני לזמנו. הוא גרם למגזר הציבורי ייסורים קשים, לאחר שבמשך עשרות שנים זה פיטם את עצמו והזניח את מטרותיו העיקריות - להעניק שירותים ולספק מוצרים באיכות גבוהה וביעילות. רבים מהמהלכים שנקטה, לרבות הסגנון התקיף שאיפיין אותה (וגם הביא למפלתה), שנויים במחלוקת עד היום. ואולם תאצ'ר הצליחה להשיב למשק הבריטי את היעילות הממשלתית והחתירה למצוינות שכה איפיינו אותו בעבר. המקרה של בריטניה מלמד כי לא רק במשטרים בעייתיים כמו הדיקטטורה של סינגפור ניתן לעשות מהפכות במגזר הציבורי, אלא גם בדמוקרטיה.