המאבק על תקציב הביטחון: אין פתרון קסם

בימים אלה ניטש שוב ויכוח נוקב על גודלו של תקציב הביטחון, ושוב מופרחים לאוויר הדחוס של סוף אוגוסט איומים אפוקליפטיים מכאן ומכאן, שמועצמים הפעם בשל רוחות המלחמה הנושבות ממזרח, ורוחות המשבר הכלכלי המתקרב ממערב. על פניו, הפער בין הנצים לא ניתן לגישור (כ-14 מיליארד שקל) – אז מה אנו אמורים להסיק מכך? שעלינו לבחור בין מפלה צבאית למפלה כלכלית?

בטרם נוסיף עוד סיבה לדכדוך שמתלווה לרוב לסוף החופש הגדול, מוטב לנסות ולעשות קצת סדר בדייסה הלא טעימה הזאת. ישנן שתי גישות עקרוניות לקביעת תקציב כלשהו ובפרט תקציב הביטחון: "מלמטה למעלה" (bottom up), ו"מלמעלה למטה" (top down). הראשונה מתחילה מפירוט צרכים הנגזרים מאיומים, כאשר התקציב הכולל מתקבל כסכום של צרכים מתומחרים אלה. הגישה השנייה, top down, מתחילה מקביעת גודלו של תקציב הביטחון שהמדינה יכולה להרשות לעצמה, בהינתן תקציב המדינה בכללותו והצרכים האחרים המתחרים על נתחים ממנו, ולאור המצב הכלכלי הנוכחי והצפוי. תקציב ביטחון גלובלי שנקבע כך מצריך תיעדוף של משימות, שכן קרוב לוודאי שאי אפשר יהיה לתת מענה הולם לכל צרכי המערכת. שתי הגישות לגיטימיות, והמצב הרצוי הוא תהליך של היזון הדדי, כאשר גישה אחת משמשת כ"מבחן מציאות" לשנייה.

במהלך העבודה של ועדת ברודט לאחר מלחמת לבנון השנייה, מערכת הביטחון הסתמכה אך ורק על הגישה הראשונה בהציגה את דרישותיה. הדבר החטיא את המטרה, שכן התקציב הנגזר הגיע לממדים כאלה שמדינת ישראל לא הייתה יכולה לעמוד בו. על כן הוועדה נאלצה לנקוט בגישת top down, כאשר העוגנים עליהם הסתמכה היו קצב הצמיחה הצפוי של המשק, והצורך להקדיש נתח הולך וגדל של תקציב המדינה לתקציבים האזרחיים. אולם, ועדת ברודט קבעה גם שאין במתווה שהוצע כדי לספק מענה מלא לכלל האיומים בפניהם עומדת מדינת ישראל, אלא שהדבר דורש גם ניהול סיכונים מושכל, ושיש לתת את הדעת גם לדרכים נוספות להתמודד עם איומים אלה ובכלל זה שיתופי פעולה בינלאומיים ואפיקים מדיניים.

עברו מאז חמש שנים, ושוב אנו מתמודדים עם שינויים מדאיגים בסביבה הגיאו-פוליטית אשר מציבים איומים חדשים, ומגבירים את אי הוודאות כמעט בכל הקשר. לאור זאת מערכת הביטחון מציגה תכנית עבודה רב שנתית (תר"ש), אשר כרוכה שוב בתקציב גדול בהרבה מזה שאפשר היה לצפות מחיוץ של התוואי התקציבי הנוכחי. כמו ב-2006-7 גם כיום נראה כי הדרישה התקציבית של מערכת הביטחון לא עוברת את מבחן המציאות של הגישה "top down". עמידה בכללים הפיסקליים מצריכה כבר היום הן קיצוצים תקציביים נרחבים והן עליות מסים. יתרה מזאת, הגלישה המסתמנת של הכלכלה העולמית לעבר האטה מעמיקה (ואף גרוע מכך), תצריך קרוב לוודאי צעדים הרבה יותר כאובים לקראת תקציב 2013 ו-2014.

מעבר לכך, יש לזכור שלא רק העולם הערבי השתנה במהלך 2011-12: גם בחברה הישראלית התרחש שינוי מרחיק לכת שהחל במחאת האוהלים של קיץ 2011. המודעות לסוגיות כלכליות-חברתיות הנוגעות לאזרח מן השורה התחדדה מאוד מאז, ואתה גם הדרישה למענה הולם מצד הממשלה. תקציב המדינה חייב לשקף שינוי זה, ויש להתייחס לכך כאל אילוץ לא פחות לוחץ מאשר האילוצים הנגזרים מהמצב הגיאו-פוליטי.

ברוח זאת, הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי המליצה לפני קרוב לשנה להפנות כ-3 מיליארד שקלים מתקציב 2012 לטובת תוספות לשירותים חברתיים, אשר היו אמורים לבוא ברובם מקיצוץ מקביל בתקציב הביטחון. קיצוץ זה לא התרחש, והדבר גרם לחוסר איזון תקציבי אשר השלכותיו ניכרות היטב כיום. האמת חייבת להיאמר: מדינת ישראל לא יכולה להרשות לעצמה תקציב ביטחון של מעל 60 מיליארד שקלים כפי שמערכת הביטחון דורשת, ולא יכולה להתעלם עוד מהצרכים החברתיים הדוחקים. כמו כן, אנו לא יכולים לסכן את האיתנות הפיסקלית שנבנתה בעמל כה רב מאז 1985, ולחתור לפתרונות שווא של "גם וגם".

מתווה ברודט הציע גידול הדרגתי של תקציב הביטחון בקצב של 1.3% בשנה (במהלך החומש השני, אשר החל השנה). גידול כזה נראה כיום כגבול עליון ליכולת של המשק, זאת לאחר ההתאמה בתקציב המתבקשת כאמור מהמלצות הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי. כמו כן, יש לגבש מענה אמיתי ולא מתחמק לסוגיה של התאמות מחירים, כך שתקציב הביטחון יוכל להתמודד נכונה עם התייקרויות. מענה כזה חייב להיווצר במסגרת דיונים משותפים למשרד הביטחון ולאוצר, אולי גם בהשתתפות גורמים בלתי תלויים, אך בכל מקרה לא באופן חד צדדי.

הערה לגבי אירן: מערכת הביטחון השקיעה משאבים גדולים במהלך השנים האחרונות על מנת לבנות את היכולות שיאפשרו לצה"ל להתמודד נכונה עם האיום ממזרח, ויש כמובן לברך על כך. על פי הנאמר לאחרונה, יתכן כי אנו עומדים בפני פעולה קרובה בחזית זאת, מה שמביא למסקנה כי ההשקעות הגדולות בהקשר זה הן מאחורינו. מכאן שהנושא האירני לא יכול להיות המניע העיקרי לגידול תקציבי בשנים הקרובות, ויתכן אף להפך. כנ"ל לגבי החזית הלבנונית.

אנו עומדים כיום בפני החלטות הרות גורל בנוגע לתקציב הביטחון ולתקציב המדינה בכלל, ואין כאן פתרונות פלא – לא "הסרת שומנים" מאסיבית מכאן ולא הרחבת גירעונות משם. ראייה מפוקחת של מציאות מורכבת זאת, הנותנת משקל הולם לדרישות לצדק חברתי מבית לא פחות מאשר לתעתועי האביב הערבי מעבר לגדר, תוכל להביא אותנו לאיזון העדין הנדרש.