מצוקת קרקע: איך חוסכים בשימוש בקרקע ציבורית?

מצוקת הדיור גדולה, והטענה העיקרית שנשמעת היא כמובן על מחסור בקרקע. "צפוף", אומרים לנו, האוכלוסייה גדלה ולמדינה - בעלת 93% מהקרקעות - אין מספיק שטח פנוי. אבל האם עושים הכול לחסוך בשטח וקרקע גם כשמדובר במבני ציבור?

בכל יישוב מוקצה שטח גדול לבנייני ציבור (מה שמכונה בתוכניות "שטחים חומים"), אולם יש הרבה תוכניות בניין עיר (תב"ע) תקפות, שבהן יש בזבוז שטחים "חומים". מבני ציבור מתוכננים במרבית המקרים כאלמנטים נפרדים במרחב העירוני, ויש למשל הרבה חצרות ושטחים פתוחים הצמודים לבנייני ציבור ללא שום תועלת או צורך. למה, למשל, צריך חצר עם קצת דשא מיובש למרפאה שכונתית או למקווה בלב העיר?

עניין זה חשוב במיוחד ככל שמתרבים מיזמים של פינוי-בינוי ותמ"א 38, המגדילים את מספר התושבים על שטח נתון, שהוא כבר בנוי ברובו, ובמקרה זה צריך לספק את השירותים העירוניים למספר גדול יותר של תושבים, על אותו שטח נתון.

"מיעוט מלאי הקרקעות העומד לרשותנו עבור פיתוח עירוני בכלל ולבניית מבני ציבור לשירות האוכלוסייה בפרט, דורש חשיבה מחודשת על ייעול השימוש בקרקע ועל תהליכי התכנון, הבנייה והתפעול של מבני הציבור", נאמר ב"תדריך לתכנון שילוב מבני ציבור, מסחר, תעסוקה ומגורים", שיצא לאור לאחרונה ביוזמת משרד השיכון, מינהל מקרקעי ישראל ומינהל התכנון במשרד הפנים.

השילוב בין מבני ציבור לבין עצמם, ואם אפשר גם לבין מסחר, תעסוקה ומגורים, מבטיח לא רק חיסכון בקרקע, כי אם גם את עירוב השימושים המיוחל. תפיסה שלפיה אזור שבו נמצאים כל השירותים שאדם צריך נכונה מבחינה תכנונית, והיא חסכונית יותר בתנועה, בזיהום אוויר, וכאמור בקרקע.

אחד הפתרונות השכיחים למחסור בקרקע הוא בניית בתי כנסת מעל גני ילדים, עניין נפוץ מאוד בערים רבות בארץ. בחלק מן המקומות התנגדו לכך התושבים, בעיקר במקומות שבהם נבנה בית הכנסת כשהגן כבר היה פעיל וההורים חששו שהבנייה תפגע בילדים. במקומות אחרים טענו הדיירים שמגיע לבית הכנסת מקום של כבוד משלו, אולם במודיעין, בפתח תקווה, בחולון, בירושלים, באשדוד וביישובים נוספים ברור כבר שזו אופנה שצפויה להישאר - ואף להתפרש לתחומים נוספים.

"בירושלים ובגבעת שמואל, למשל, יש שילוב של גני ילדים בקומת הקרקע של בנייני מגורים. בתמורה לוויתור על דירות הגן היזם מקבל עוד זכויות בנייה", מספרת האדריכלית גבריאלה נוסבוים, מחברת המדריך.

גם למתנ"סים אפשר להוסיף שירותים. המתנ"ס בשכונת הר חומה בירושלים, למשל, כולל טיפת חלב ולשכת רווחה, מה שמכונה "שירותים משלימים", ולא מנוגדים.

בכפר ברא יש מבנה שהוא מועדון פיס לגיל הזהב, מסגד, קופת חולים ובית מרקחת, בשני מבנים נפרדים על מגרש משותף, שהחניה בו משותפת. החיסכון הוא בשטח ובמקומות חניה. בניין המועצה המקומית בכפר שוכן במבנה ששליש ממנו מוקצה לקופת חולים, וגם כאן נרשם חיסכון בשטח ובמקומות החניה.

שילובים מוצלחים נוספים הם אלה של מסחר וחינוך. למשל, בקניון דימול ברמת גן ממוקמת שלוחת לימודי החוץ של הטכניון. בכפר סבא מצליח מאוד קניון ערים הפתוח, המשלב מגורים ומסחר עם כיכר עירונית.

במודיעין עילית, הבנויה על שטח הררי, הגדילו לעשות ובנו מבנה בן שלוש קומות: בקומה הראשונה שתי כיתות גן, בקומה הראשונה השנייה בית כנסת, ובקומה השלישית מעון יום שחצרותיו הן גג בית הכנסת. בגלל הטופוגרפיה ההררית, בכל המבנים, כולל בגני הילדים, יש ממילא הכנה למעלית.

הרשויות מציעות כמה אפשרויות לשילוב מרחבי של פונקציות שונות: שילוב אנכי (לגובה), שבו נעשית בנייה בקומות ובכל קומה מתקיים מבנה ציבור אחר, כגון בית כנסת מעל גן ילדים או אודיטוריום מעל בית ספר; שילוב אופקי (לרוחב), שבו נעשית בנייה בצמידות וללא מרווח, למשל גן ילדים ומעון יום צמודים זה לזה ולמבנה מסחר עם כניסות נפרדות; ושילוב אופקי ואנכי - בנייה מורכבת של כמה מבני ציבור, מסחר ותעסוקה יחד.

"ההנחה שלנו היא שמשאב הקרקע הוא משאב שיש לו עלות, וצריך לחסוך בו. נוסף לכך, טוב למקומות שתהיה בהם פעילות גם בשעות הערב, שלא יהיו שוממים. זה גם מוזיל את העלויות, משום שיש עלויות קבועות", אומרת האדריכלית ליאורה זיידמן לבקוביץ, מנהלת מינהל התכנון וההנדסה במשרד השיכון.

נוסף לתועלת הכלכלית וליתרונות סביבתיים, יש בכך גם יתרונות חברתיים: "ריכוז פעילויות חברתיות תומכות זו בזו תיצורנה מפגשים חברתיים שיאפשרו אינטגרציה בין קבוצות גיל ומגזרים", נאמר במדריך.

למרות הדוגמאות שכבר קיימות בשטח, ברור שללא תמריצים זה לא יעבוד. גן ילדים עם בית כנסת זה אולי שילוב פשוט יחסית, אבל מה קורה כשמדובר בשילובים מורכבים יותר? מי אחראי לתכנון ולתחזוקה של בניין שיש בו, נניח, טיפת חלב ומועדון לגיל הזהב?

"זה לא פשוט לביצוע. זה דורש תכנון מראש, ובדרך כלל גם בנייה של כל הקומפלקס לפחות ברמת המעטפת", מסכימה זיידמן לבקוביץ. "גם עניין התחזוקה מורכב. אם גורם אחד מתחזק את כל המבנה, זה המצב האידיאלי. במצב אחר אפשר גם להסדיר את היחסים כמו בבית משותף.

"בעיה נוספת היא שקשה להגדיר בעלויות, צריך להבטיח את עניין הבטיחות ולא תמיד מבחינת רעש או מטרדים זה מתאים. הרשויות המקומיות בהחלט צריכות להתאמץ כדי להשיג את זה. לפעמים אנחנו מגדירים רצונות אבל לא תמיד במבחן הכלכלי או היישומי זה עומד במבחן המציאות".

- איך אתם מקדמים את זה?

"אין לנו אפשרות אכיפה, רק לתת גזר למי שפועל כך. למשל, לסייע בזירוז תקציבים כדי שאפשר יהיה לבנות מבנה שלם, לתת הקלות וזכויות נוספות ליזמים". אפשרות נוספת היא לתת לרשויות להשתמש בשאריות התקציב להעלאת סטנדרט הבנייה.

נוסבוים מציינת שלפי מה שנעשה בעולם, המבנים הרב-שימושיים אינם יכולים להיות רק מבני ציבור, אלא רב-תכליתיים. "למשל, גוף ציבורי מסובסד, שנותן שירות לקהילה כמו טיפת חלב, מביא את האנשים וגוף אחר יביא את העסקים. בעולם זה מאוד נרחב, במיוחד במקומות עם מצוקת קרקעות, כמו בהולנד".

בין הפרויקטים המובילים בעולם נמצא קומפלקס הספורט העצום מדיסון סקוור גרדן במנהטן, שנבנה על ידי חברת הרכבות פנסילבניה מעל הטרמינל שלה בניו יורק. ערים נוספות עשו זאת אחריה. מה יותר הגיוני מעשרות אלפי אוהדים שמגיעים למגרש ברכבות ומתפזרים ממנו אחרי המשחק? עוד בניו יורק, באוניברסיטת קולומביה תכנן האדריכל הידוע אי. אם. פיי בניין עתידי מתחת לפני הקרקע, תוך שימור החצר המרכזית הגדולה כשטח פתוח. בוונקובר נבנתה ספרייה אוניברסיטאית מתחת לשטח פתוח מרכזי בקמפוס.

בבייג'ין נחנך בשנים האחרונות פרויקט Linked Hybrid complex שכולל מגורים, מלון, מסחר, סינמטק, גן ילדים, בית ספר ופארק באמצע. בהלסינקי נבנה קומפלקס ענק מעל תחנת המטרו והאוטובוסים המרכזית, שהיא תת-קרקעית, הכולל שש קומות מסחר ומשרדים ומעליהן מלון יוקרה ודירות מגורים.

בהולנד, האדריכל פרופ' הרמן הרצברגר אחראי לשורה של פרויקטים כאלה. אחד מהם, בעיר הארלם, כולל שני בתי ספר יסודיים, מעון יום, מרכז ספורט ודירות מגורים.

- איך אנחנו מתקדמים בארץ?

נוסבוים: "יש כבר התחלות בארץ, אבל יותר של יזמים פרטיים. ירושלים ותל אביב מעודדות את זה, אחרות פחות. זה גם תלוי בהיקף הפרויקט: בית כנסת או מעון קטנים, זה פשוט יחסית. בקומפלקסים שדורשים אספקה זה יותר מורכב. אחד העקרונות החשובים הוא לשמור על איכות החיים של כל אחד".

ובאמת, יש גם חסרונות לבנייה המשולבת. ראשית, דרושה תוספת לסטנדרט הבנייה. למשל, במתנ"ס שבנוי מעל בית ספר ומעליו מועדון קשישים, יצטרכו להתקין מעלית - ולתחזק אותה, מה שמעלה בהתאם את עלויות הניהול. שנית, תיתכן פגיעה מסוימת ברמת השירות. נוסף לאלה, תכנון שכבר משתמש בגגות ובחצרות מאפשר פחות שינויים עתידיים - אין אפשרות לתכנון מודולרי או להשארת רזרבות, למשל להגדיל בית ספר אם האוכלוסייה באזור גדלה, או להפוך אותו למועדון קשישים אם היא מזקנת.

זיידמן לבקוביץ אומרת שהתוכניות החדשות שעליהן שוקדים במשרדה, אלה שנראה ברחובות בעוד חמש-שבע שנים, כבר יכללו הרבה יותר פרויקטים של עירוב שימושים. "בחריש, לדוגמה, יהיו המון שילובי שימושים: השילוב הכי קלאסי זה שילוב פונקציה שצריכה קרקע, כמו גן או מעון, עם פונקציה שלא צורכת קרקע, כמו בית כנסת או מקווה. ברור לנו שזה הכרח ושאם לא חושבים על זה בשלב הנייר, אחר כך זה מאוחר מדי. זה ייכנס יותר ויותר כי התוכניות נותנות את האפשרות הזו וגם כי התקציבים קטנים וצריך לנצל אותם. שם העתיד".

יום גיבוש במוזיאון ישראל

ארגונים ומוסדות רבים כבר הבינו שניצול של שטח אפשר לעשות לא רק בתכנון מורכב מראש, אלא גם בניצול החלל בשעות או בתקופות שהוא אינו מנוצל בהן.

למשל, מנהלי היכל התרבות השכירו אותו בזמנו ליריד מכירות של גינדי, בצעד שגרר הרבה ביקורת. באוניברסיטאות ובמוזיאונים אפשר לשכור אולמות או פיסות דשא לעריכת שמחות, בתי ספר ומכללות משכירים כיתות ואולמות בשעות אחר הצהריים לגופים שונים או לאנשים פרטיים ועוד.

במוזיאון ישראל, למשל, מציעים לערוך כנסים, ימי גיבוש ואירועים פרטיים, אבל לא חתונות למשל. אבל בינתיים, הניצול הוא על קצה המזלג, ומוסדות רבים שיוצאים לחופשת קיץ אינם מתאמצים, או שאינם יכולים כי הם שייכים לעמותות שונות, להשכיר את השטחים לקייטנות, למשל, או לקורסי קיץ.

אחד הפרויקטים המסקרנים בהקשר של עירוב השימושים הוא פרויקט השוק הסיטונאי בתל אביב. מתחם השוק הסיטונאי יכלול על 55 דונם 2,000 יחידות דיור, וכן מרכז מסחרי של 30 אלף מ"ר, פארק של 15 דונם וחניה לאלפי מכוניות - כולה תת קרקעית. כמו כן יהיו במתחם מרכז ספורט, בית ספר יסודי, מוסד תרבות, גני ילדים ומעונות יום. כולם ישולבו בתוך הפרויקט, ללא הקצאה למגרשים נפרדים. הציר המסחרי משולב עם מוסדות הציבור, מרכז הספורט מתחת לפני הקרקע, בית הספר מעל המסחר, עם פארק על גגו.

האדריכל אבנר ישר, ממתכנני המתחם שישתתף השבוע בפאנל על עירוב שימושים, שיתקיים ב"יום האדריכל" המוקדש לבנייה לגובה, מזכיר שבחו"ל עירוב השימושים הפך סטנדרט: "עירוב שימושים נחוץ וחשוב בערים צפופות", אומר ישר. "זה נהיה מקובל בעולם. הרבה מגדלים מפורסמים הם שילוב של מגורים, משרדים, מסחר ומלונאות".

- והם מצליחים?

"זה דורש תכנון. אי אפשר לקחת מגדל קיים ולהחליט לחלק אותו. זה לא יעבוד. אבל כשמתכננים מגדל מראש, אני חושב שזה נכון מבחינת ניצול הקרקע ומבחינת ההתנהגות החברתית בעיר, זה מונע מצב שבערב יהיו חלקים ריקים.

"אספקט חשוב הוא חיסכון בקרקע. זה נכון לא רק בערים שאין להן לאן להתפתח גיאוגרפית, כמו ת"א, אלא נכון לחיים יותר בני קיימא. כך נחוצות פחות תשתיות תחבורה, לא צריך לנסוע מרחקים לעבודה ותחבורה זה גם זיהום.

"עד היום היו מקצים לבית ספר מגרש, שמסביבו גדר וכמה מקומות חניה למורים, והשטח עומד ריק משימוש מאחת בצהריים ועד שבע בבוקר למחרת, וכך הניצול של הקרקע הוא לא חזק. בשוק הסיטונאי, בית הספר ייבנה בקומות, ומתחתיו ולצדו יש מרכז מסחרי בקומת הרחוב. מרכז הספורט של המתחם יהיה כולו תת קרקעי, והפארק הוא הגג של המרכז המסחרי, אבל מי שיהיה מעליו, לא ירגיש שהוא מעל מרכז מסחרי. למעשה, זהו שימוש בקרקע בכמה מפלסים. אנחנו רוצים שהתנועה בשכונה תהיה אנכית ולא אופקית".

- בכמה זה מייקר את הבנייה?

"זה לא רלוונטי, כי ערכי הקרקע במרכז תל אביב כל כך גבוהים, שגם אם יש תוספת בעלויות היא מתבטלת לעומת ערך הקרקע".

- אבל אפשר לבנות קומפלקס כזה גם באשדוד, נניח, וזה יהיה רווחי?

"אפשר בהחלט. ההבדל הכספי לא משמעותי, אם בכלל. הנקודה היא שצריך לבנות הכול יחד - זה אתגר תכנוני והתארגנותי".

- יש עוד פרויקטים כאלה?

"זו לא תופעה רווחת, אבל יש ניצנים. למשל, בשוק בצלאל יש ארבע כיתות גן בקומה ראשונה, מעל גג של גן אחר".