בשנת 2006 עמד המשק בפני מחסור חמור בחשמל. אחת ההצעות שנשקלו אז ברצינות הייתה לייבא לישראל גנרטורים צפים על גבי רפסודות ענק, שיחוברו לתחנות הכוח של חברת החשמל בתל אביב ובחדרה. צרכני החשמל בישראל היו אמורים לממן את העלות האסטרונומית של הפתרון הלא-שגרתי הזה, שנפסל לבסוף.
אבל גם הפתרון שנבחר עלה לצרכנים ביוקר רב: חברת החשמל הקימה שמונה תחנות כוח חדישות במסגרת תוכנית חירום שעקפה את האיסור המוטל בחוק על חברת החשמל להקים תחנות כוח חדשות. חשבון ההוצאות, בסך 8 מיליארד שקל, נשלח לצרכני החשמל ששילמו אותו עד הגרוש האחרון, מראש ובמזומן. ועדיין, הסכום הענק ששולם בטל בשישים ביחס לנזק הכלכלי שהיה נגרם למשק מהפסקות החשמל הממושכות שהיו מתרחשות כאן בכל קיץ וחורף אילו תחנות הכוח לא היו מוקמות בזמן.
האם משבר החשמל של 2006 עשוי לחזור בשנים הקרובות? האם נבנות בישראל מספיק תחנות כוח כדי לספק את צריכת החשמל בעוד 5, 10 ו-20 שנה? ואולי בכלל נבנות כאן יותר מדי תחנות כוח?
כדי להשיב על השאלות האלה חייבים קובעי המדיניות במשק לדעת מה צפויה להיות צריכת החשמל בעתיד הקרוב והרחוק. תחזית הביקושים לחשמל היא הכלי העיקרי לתכנון משק החשמל, ולכן יש לתחזית הזאת משמעות כלכלית אדירה: כל הסטה קלה של התחזית עשויה להצדיק (או לבטל) את הצורך בהקמת תחנות כוח שיפעלו בעוד 5 או עשר שנים.
כל תחנת כוח כזו, כדאי לדעת, עולה כמיליארד שקל, וזמן הקמתה מוערך בעשר שנים לפחות מרגע ההחלטה. לעתים הנזק נגרם דווקא כתוצאה מהקמת יותר מדי תחנות כוח. דוח מבקר המדינה ב-2012, למשל, מצא ששר התשתיות הלאומיות ד"ר עוזי לנדאו אישר הקמת מספר מופרז של תחנות כוח פרטיות וגרם בכך לעודף יכולת ייצור במשק ולנזק כלכלי המוערך ב-4.3 עד 6.4 מיליארד שקל.
חברה אחת, ארבע תחזיות
מהי תחזית הביקושים שעל בסיסה נקבעת מדיניות הפיתוח של משק החשמל? בדיקת "גלובס" מעלה שבמשרדי הממשלה קיימות כיום לא פחות מארבע תחזיות שונות שכמעט כולן הוכנו על ידי גורם אחד אינטרסנט: חברת החשמל. הבדיקה הייתה קצרה והותירה חשד שבשטח מסתובבות תחזיות ביקושים נוספות שמעוותות את תהליכי קבלת ההחלטות בהתאם לרצונם של הגורמים שהכינו אותם.
נתחיל בתחזית הרשמית המתפרסמת באתר משרד התשתיות הלאומיות. לפי התחזית הזאת, "המסתמכת על נתוני חברת החשמל", צפוי הביקוש לחשמל במשק בשעות שיא לגדול בקצב שנתי של 3.3%.
התחזית הזאת אופטימית מדי, כך לפחות סבורה חברת החשמל שסיפקה כאמור את הנתונים למשרד התשתיות. איך אנחנו יודעים זאת? משום שלפי תחזית הביקושים לחשמל שחברת החשמל הכינה בשמה, צפוי הביקוש לחשמל לגדול בקצב איטי בהרבה, 2.4% לשנה בלבד (לפי תחזית גידול של 1.6% בתמ"ג לנפש) - את התחזית הזו הציגה לאחרונה חברת החשמל לוועדת יוגב שדנה ברפורמה במשק החשמל. התחזית הנמוכה לא פורסמה בשום אתר. כששאלנו את חברת החשמל מדוע, נאמר לנו שהחברה אינה מעוניינת לחלוק עם הציבור מידע החושף סודות מסחריים ועשוי לפגוע בביצועיה הכלכליים.
לצד התחזית הסודית של חברת החשמל קיבלה לידיה ועדת יוגב מצגת מפורטת מרשות החשמל, הגוף האחראי לקביעת תעריפי החשמל והסדרת הרישיונות ליצרני החשמל הפרטיים. מהמצגת שהגישה הרשות עולה כי היא פועלת לפי תחזית ביקושים המניחה גידול שנתי ממוצע של 3.5% בביקוש לחשמל בשעות שיא הביקוש בקיץ. ומי סיפק את הנתונים ששימשו את רשות החשמל בהכנת המצגת? חברת החשמל, כמובן. לתחזית הרביעית נגיע בהמשך.
ההסבר המתבקש נוכח הבדלים כה גדולים בתחזיות שהוכנו על ידי אותו מקור הוא קונספירטיבי. לפי תיאוריית הקונספירציה, התחזית הרשמית של משרד התשתיות מבטאת את הגישה המסורתית של חברת החשמל שמנפחת את הביקושים לחשמל משיקולי כסת"ח ומרצון לייצר לחץ על מקבלי ההחלטות להשאיר בידי חברת החשמל את היכולת להקים תחנות כוח.
מדוע, אם כן, הגישה חברת החשמל תחזית ביקושים נמוכה יחסית לוועדת יוגב? הסיבה לכך, לפי תומכי הקונספירציה, היא רצון לחסל קבוצת יצרנים פרטיים שמבקשים היום אישורים והטבות להקמת תחנות כוח באזור באר טוביה, פלמחים וצומת פלוגות. העובדה שהתחזית לא פורסמה, יגידו הקונספירטורים, נועדה לאפשר לחברת החשמל להתנער ממנה ולחזור לתחזית המנופחת כשיהיה לה נוח.
ההסבר של חברת החשמל שונה. בחברה הגיעו לאחרונה למסקנה שהביקוש לחשמל אינו עולה ביחס זהה לצמיחה הכלכלית של המשק אלא רק בשיעור של 80% מהצמיחה. מעבר לכך מתקשים בחברת החשמל להבין על מה המהומה - החוק הרי אוסר על החברה להקים תחנות כוח וגם ועדת יוגב מתכוונת לגבש המלצות ברוח דומה, כך שגם אם יתברר חלילה שתחזית הביקושים נמוכה מדי, יהיו אלה היצרנים הפרטיים שיבנו את תחנות הכוח החסרות למשק, ולא חברת החשמל. כפי שראינו, ההסבר הזה הופרך כבר ב-2006.
ההגמוניה בסכנה?
ועדיין נותרה השאלה העקרונית מדוע מדיניות הממשלה שמפקחת על חברת החשמל נקבעת לפי תחזיות שמכינה חברת החשמל. הסיבה לכך היא פרקטית, מסבירים בממשלה. הכנת תחזית ביקושים לחשמל מחייבת שקלול של משתנים רבים: מהתחזית לצמיחה הכלכלית במשק והגידול הצפוי באוכלוסייה וברמת החיים, דרך שאלות כמו אם מכשירי החשמל בעתיד יהיו חסכוניים יותר, ועד השפעת התחממות כדור הארץ על הביקוש לחשמל בישראל בקיץ. היכולות המקצועיות הנדרשות כדי להשיב את השאלות האלה אינן נמצאות כידוע במשרדי הממשלה וברשויות הרגולטוריות דלות התקציבים.
וכאן מגיעה תחזית הביקושים הרביעית שנושאת עמה בשורה גדולה. לפני שלוש שנים מינה משרד התשתיות את חברת תהל מהנדסים להכין סוף-סוף תוכנית אב למשק האנרגיה. לאחר עיכובים רבים ולאחר ביקורת חריפה שמתח מבקר המדינה על התלות המוחלטת בחברת החשמל, הצליחה תה"ל בשיתוף הכלכלן פרופ' דניאל צ'מנסקי מהטכניון להכין תחזית ביקושים עצמאית ובלתי תלויה.
התחזית הוכנה אף שהצוות לא קיבל מחברת החשמל את המידע שעל בסיסו הכינה את התחזיות שלה, אך למרות הקשיים הצליח לגבש תחזית ביקושים, שנמצאת כרגע בשלבי עריכה סופיים. והשורה התחתונה? במשרד התשתיות טוענים שתחזית הביקושים הבלתי תלויה זהה כמעט לחלוטין לתחזית הביקוש המעודכנת שהכינה חברת החשמל. נותר רק לקוות שמקור הנתונים לתחזית החדשה הוא לא בחברת החשמל עצמה.
ממשרד התשתיות נמסר בתגובה: "תחזית הביקוש באתר המשרד תעודכן בקרוב והיא תואמת לזו שהוצגה בטיוטת מסקנות צוות יוגב. לעניין אחוזי תחזית הביקוש לחשמל, תחזית הביקוש בעבר נקבעה לפי גידול תמ"ג לנפש של 2.3% והוקטנה לאחרונה בהתייעצות בין המשרד לבין משרד האוצר ל-1.9% לנפש. בידי המשרד שתי תחזיות ביקוש - האחת של חברת החשמל והשנייה של צוות תוכנית האב. שתיהן לפי תחזית גידול בתמ"ג של 1.9% לנפש, אשר תוצאותיהן תואמות כמעט לחלוטין".