כל גביע מילקי מתחיל בפרה, שאוכלת מספוא שיבואן הגרעינים מוכר למכון התערובת והמכון מוכר לרפתנים. כאן, בשליש הראשון של שרשרת המזון - עד שהחלב מגיע מהרפתן לשלוש המחלבות הגדולות ומשם לרשתות השיווק - יש בעיית אינטרסים שאיש אינו מטפל בה", אומר גורם בכיר בתחום המספוא לבהמות ועופות. "איך ייתכן שמחירי המספוא בעולם יורדים ברציפות בתקופה האחרונה והצרכן כלל לא מרגיש זאת בכיסו? האם יש אצלנו התארגנויות שעובדות מתחת לרדאר של הממונה על הגבלים עסקיים?"
במחאה הישראלית על מחירי מוצרי המזון, האצבע המאשימה מופנית בדרך-כלל לחלק מסוים מאוד בשרשרת ייצור המזון - חברות המזון ורשתות השיווק. החוליות הראשונות בשרשרת - יבואני הגרעינים למספוא, מכוני התערובת והרפתות - פחות מוכרות לציבור. בכתבה הבאה נפנה זרקור למקטע השוק הזה, על שחקניו המרכזיים, ונראה איך הוא תורם ליוקר המזון בישראל.
יבואני התבואה ומכוני התערובת
איך משפיע האוכל של הפרה על מחירי מוצרי החלב
נכנסתם לסופר וקניתם מילקי? שילמתם גם על המזון שהפרה אכלה. ענף המספוא לבהמות ולעופות הוא המרכיב הדומיננטי ביותר בייצור של סוגי המזון מהחי - חלב ומוצריו, בשר בקר, עוף וביצים. למעשה, מרכיב העלות של תערובות המזון, שמכוני התערובות רוכשים מיבואני הגרעינים, הוא בין 50% ל-75%. אם באירופה יש מקומות שבהן הפרות גדלות בעיקר על מרעה טבעי, הרי שבישראל לרוב הפרות אין הפריבילגיה הזאת, והחקלאים תלויים הרבה יותר ביבוא גרעינים, עובדה שבפני עצמה מייקרת את המזון.
ועם זאת, בשנתיים האחרונות, מאז משבר המזון ב-2012, חלה ירידה רציפה, ללא תנודתיות כמעט, במחירי התירס, הסויה והחיטה - הרכיבים העיקריים במספוא לבהמות ועופות. ירידות מחירי הגרעינים בשוקי הסחורות שהחלו ב-2013 הואצו עוד יותר ב-2014, בעקבות יבולי שיא בעולם, באיכות גבוהה, שיצרו מלאים גדולים. לפי נתוני מועצת הגרעינים הבינלאומית (IGC), המרכזת ובוחנת את המחירים בשוקי הסחורות בעולם, מדד מחירי התירס, למשל, ירד בין אוגוסט 2013 לאוגוסט 2014 ב-23%. מחיר הסויה ירד בתקופה זו בכ-20%, והמחירים צפויים לרדת עוד הודות למלאים הגדולים.
לכאורה, היינו מצפים שהירידה במחירים תתבטא במחירי המוצרים שאנחנו רוכשים, אבל בישראל היא אינה משפיעה כלל על כיסו של הצרכן. מדוע? ייתכן שהתשובה לכך טמונה במחקר שפרסם באחרונה משרד החקלאות על מחירי המספוא.
כלכלן החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה במשרד החקלאות, ערן שביט, מנהל תחום OECD, השווה את מחירי התערובות בארץ - כפי שמפורסמים על-ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה - למדד התערובות של מועצת הגרעינים הבינלאומית ובין מדד התערובות לבעלי חיים בארץ למדד הבינלאומי. הוא מצא שמ-2011 עד יולי 2014 התנהגו מדדי התערובות המקומיות והבינלאומיות פחות או יותר באותו אופן: ירידה מינואר 2011 עד יוני 2012, עלייה דרמטית בקיץ 2012 (משבר המזון), ולאחר מכן ירידה רציפה. הממצא המפתיע הוא שלכל אורך התקופה שנסקרה גדל הפער בין המדד הישראלי למדד הבינלאומי באופן משמעותי. בחודשים יוני-אוגוסט 2014 הוא עמד על יותר מ-20%.
אי אפשר להסביר את הפער הזה בפערי שער המטבעות, במחירי אנרגיה גבוהים, בעלויות עבודה (הרי השכר בישראל קפוא) או בעלויות מימון וריבית (שרק יורדת). הפער הזה הוא תוצאה של כשל שוק מתמשך, שעליו מרמז המחקר. שביט אמנם לא מסביר בדוח את הכשל, אבל הוא מסיים את המחקר במילים הבאות: "פערים אלה חשוב להמשיך לבחון ולהעמיק בחיפוש הסיבות להם, האם מדובר בפערי תיווך הולכים ועולים, האם מדובר בחוסר יעילות בייצור המזונות או בשינוי מהותי בהרכביהם, או שהסיבה נעוצה במבנה השוק של מכוני התערובת, אשר עוד בוועדת קדמי הומלץ לבחון אותו ולנסות לאתר בו כשלי שוק ככל שקיימים".
שמועות על הסדרים קרטליים בין מכוני התערובת אמנם מתרוצצות, אולם הן לא נבדקו לעומקן. מה שאנחנו כן יודעים זה שבעבר נדרש משרד הממונה לא פעם להתייחס להסדרים בעייתיים בתחום המספוא. כך, למשל, הורה ב-2004 למכוני התערובת לפרק את "לשכת המכונים" - גוף חשאי של מנהלי מכוני התערבות, שפעל במשך שנים לתיאום מחירים. ב-2012, התערב במקרה אחר, חמור לא פחות: במשך כ-10 שנים שלטו 3 מכוני תערובת גדולים - אמבר, מילובר וצמח, בשליטת הקיבוצים והמושבים, בתאגיד שוברי בר, שהיה יבואן הגרעינים הגדול במדינה. מדובר היה במיזם משותף בבעלות של גופים מתחרים, שנועד לייבא רכיב מרכזי בפעילותם. רק בתחילת 2012 פסק בית הדין להגבלים עסקיים שיש להפסיק את ההסדר הכובל של שוברי בר, בגלל הפוטנציאל האנטי-תחרותי שלו.
מיזם אחר שמעורר שאלות פועל עד היום באין מפריע. מדובר בהתקשרות בין דיזנגוף סחר, יבואנית הגרעינים למספוא הגדולה במדינה, שבשליטת אהרון שעשוע ומנשה זליכה, לבין חברת עמיר הספקה, החברה המובילה בתחום התשומות לחקלאות, שבבעלותה מכוני תערובת למזון לבקר, עיזים, כבשים, עופות ואווזים. החברה נמצאת בבעלות התאחדות האיכרים, שבראשה עומד דובי אמיתי. דיזנגוף סחר ועמיר הספקה, באמצעות חברת עמיר שיווק, הם שותפים שווים (50%) במכון תערובת מהגדולים במדינה, שהקימו במשותף לפני 15 שנה.
האם הממונה על הגבלים עסקיים, פרופ' דיוויד גילה, נכשל בכך שאינו בודק את מפת ההתקשרויות בתחום המספוא? במשרדו לא רואים בקשרים בין מכוני תערובות ויבואנים פגיעה בתחרותיות המצדיקה התערבות. גילה, כך נמסר ל"גלובס", מבחין בין קשר אופקי בעייתי ואנטי-תחרותי כמו שהיה במקרה של שוברי בר, לבין קשר אנכי כמו במקרה של דיזנגוף סחר ועמיר הספקה, שאינו מצדיק את התערבותו.
דרור שטרום, שכיהן בעבר כממונה על הגבלים עסקיים, מחזיק בעמדה אחרת. "התקשרות אנכית אינה יכולה לשמש פטור מבדיקת החשש לפגיעה בתחרות", הוא אומר, "כשיש האחדה בין שתי החוליות העיקריות הללו, ברור שליבואן יש אינטרס שרמת המחירים בשוק ההמשך תהיה גבוהה ככל האפשר, וזה יוצר שוק של ניגוד עניינים. נכון שהתקשרות רוחבית היא אבי אבות הקרטל, אבל גם בהתקשרות אנכית יש מקום לדאגה לתחרותיות ולבדיקה של מעמדם של המתקשרים ועד כמה הוא דומיננטי בשוק המספוא. בזמנו, במקרה דומה בממגורת דגון, נפסל הסדר שלפיו היבואן נבחר לתפעל את הממגורה. צריך לבחון את כל שרשרת הערך של המזון כדי להבין למה יקר כאן כל-כך".
הרפתנים ומחיר המטרה
מחירי המספוא בעולם יורדים, אבל מחיר המטרה עולה
אחרי היבואנים ומכוני התערובת, מגיעה החוליה השנייה בשרשרת ייצור המזון מן החי, והיא הרפתות, שאחראיות לאספקת החלב. הרפתנים, שמספקים את התוצרת למחלבות הגדולות (תנובה, שטראוס, וטרה), מקבלים תמורת כל ליטר חלב "מחיר מטרה", שנקבע בעיקר על-פי שני מרכיבים מרכזיים: מחיר המספוא (יותר מ-60%) ו-שכר עבודה (20%). היתרה מורכבת מהוצאות מימון משתנות ופחת.
הרפתנים, אף שקולם נשמע לעתים, אינם מודאגים יתר על המידה ממחירי המספוא, משום ש"מחיר המטרה" המתעדכן בכל רבעון משקף את פערי המחירים. מעבר לכך, לרפתות הגדולות והיעילות, בעיקר של הקיבוצים, יש כושר מיקוח משמעותי מול מכוני התערובת. מחיר מטרה גבוה נוח לרפתות הגדולות והוא למעשה מקור רווח, בניגוד לרפתות הקטנות היעילות פחות. כך, אנחנו רואים שבניגוד למגמת הירידה העולמית במחירי המספוא, בישראל נרשמה ב-2014 דווקא עלייה במחיר המטרה לליטר חלב בקר. רק ברבעון האחרון נרשמה בו ירידה קלה.
מחיר המטרה, המתפרסם לקראת תחילתו של כל רבעון באתר האינטרנט של משרד החקלאות, מחייב את המשק כולו. קביעת המחיר אמורה להיעשות על סמך נתונים ומדדים אובייקטיביים, והיא נתונה בידי ועדה שחברים בה ארבעה. כיום יושבים בה נציג משרד החקלאות - סמנכ"ל לתכנון כלכלה ואסטרטגיה והמפקח על המחירים במשרד, אורי צוק בר, המשמש כיו"ר; נציג אגף התקציבים במשרד האוצר; נציג מועצת החלב, שיש בה ייצוג גדול לרפתנים; ונציג התאחדות החקלאים, הלובי החקלאי-פוליטי המוביל בראשות חבר הכנסת לשעבר אבשלום וילן הקיבוצניק. מחיר המטרה מאושר לבסוף על-ידי מנכ"ל משרד החקלאות, רמי כהן.
ועדת קדמי לבחינת שוק המזון מתחה ביקורת חריפה על הליך קביעת מחיר המטרה. היא טענה שהמדדים ואופן החישוב אינם מובנים, החישוב עצמו אינו נעשה בשקיפות הראויה ומחיר המטרה עצמו מנופח לטובת החקלאים. על-פי מקורות המעורים בתהליך קביעת מחיר המטרה, מי שמבצעת בפועל את חישוב המחיר היא בעיקר נציגת התאחדות החקלאים, הכלכלנית רחל בורשק, ונציג משרד החקלאות אורי צוק בר חותם על המוגמר.
במשרד החקלאות אומרים בתגובה כי מאז חקיקת חוק תכנון משק החלב החדש ב-2011, אופן החישוב ברור ושקוף יותר. "חישוב מחיר המטרה, לרבות פרוטוקול הוועדה, מתפרסם מדי רבעון באופן שקוף וברור לציבור. כל רכיבי התחשיב מפורטים שם באופן ברור ושקוף. קביעתך שהמשרד משמש 'חותמת גומי' מופרכת ופרוטוקול הוועדה מעיד על כך. עובד המשרד אורי צוק בר, המשמש כאמור בין השאר יו"ר הוועדה, אמון על התחשיב ומתבסס על נתונים המתקבלים משלל מקורות".
הסבסוד של החקלאים
באירופה התמיכה הרבה יותר גדולה
בישראל, כמו בכל העולם, החקלאים מקבלים תמיכה ממשלתית, אלא שכאן, בניגוד למקומות אחרים בעולם, התמיכה היא ברובה עקיפה, כלומר באמצעות קביעת מכסות ייצור, זכויות קרקע היסטוריות ובמחירי המים. באירופה ובארה"ב התמיכה ניתנת ישירות לחקלאים - באירופה היא ניתנת בהתאם לשטח הגידול או גודל עדר הפרות או נתוני היבול, ובארה"ב רמת הסבסוד נקבעת בעיקר לפי נתוני הכנסה.
המדד העיקרי להשוואת התמיכות לחקלאים הוא מדד PSE, המציין את שיעור התמיכה הממשלתית מסך הכנסות החקלאי. על-פי מדד זה, שיעור התמיכה בחקלאים בישראל ב-2013 עמד על 8.1% מתקבוליהם (המדד אינו משקלל את זכויות הקרקע של החקלאים בישראל). בשנים קודמות התמיכה הייתה גבוהה מכך, בשיעור של 10% ויותר. שיעור התמיכה הנוכחי בישראל גבוה במקצת משיעור התמיכה בארה"ב (7.2%), אולם נמוך באופן משמעותי משיעור התמיכה ב-18 מדינות OECD (14%) ומשיעור התמיכה במדינות האיחוד האירופי (19.2%).
אף שהתמיכה של ממשלת ישראל בחקלאים נמוכה יחסית, ארגון OECD מבקר את מדיניותה. במחקר האחרון שלו טוענים מחבריו כי הסיבה למחירי המזון הגבוהים כאן נעוצה במעורבות הממשלה בהקצאת גורמי מפתח של הייצור: קרקע, מים ועובדים זרים. כמו כן, על-פי הדוח, למרות כמה רפורמות וירידה ברמת התמיכה לחקלאים, נמשכות בישראל הגנות המכס על תוצרת חקלאית, באמצעות "תעריפים מונעי סחר". מדובר בעיקר בשוק החלב והביצים, מוצרים המצויים במשטר "תכנון מרכזי", הכולל קביעת מכסות ייצור (על-ידי מועצות ייצור) ומחיר מטרה המבטיח תמורה לחקלאי. ההגנות האלה שומרות על מחירים הגבוהים מאלה שרואים בשווקים הבינלאומיים.
בדוח נטען שהתמיכה בחוליות הראשונות של שרשרת ייצור המזון גבוהה במיוחד, באמצעות מחיר המטרה. כותבי הדוח למעשה קוראים לממשלה לעדכן את התמיכות בענף זה בהתאם למחירים המשתנים של הגרעינים בשווקים העולמיים ומעיר כי "תיקונים אלה מתעכבים ביחס למחירים העולמיים".