המורה בישורת האחרונה: השוק לא ערוך לרפורמה בתכנון

באוגוסט אשתקד נכנס לתוקף החלק הראשון של "רפורמת הפרגולות", הרפורמה בחוק התכנון והבנייה. לא בכדי ההשקה היתה רגועה יחסית: החלק הראשון התייחס בעיקר לפטור מקבלת היתר על שורה של שימושים שונים ושוליים יחסית, וכן למתן סמכויות נוספות ומוגבלות לוועדות המקומיות.

רעידת האדמה האמיתית מחכה לינואר 2016, אז צפוי להיכנס לתוקף חלקה הארי של הרפורמה. תכליתה של הרפורמה להפוך את הליכי התכנון לפשוטים ולקלים יותר עבור האזרח, עבור היזמים, עבור בעלי המקצוע וגם עבור ועדות התכנון (ראו מסגרת). שר הפנים גדעון סער אמר עם אישור הרפורמה בממשלה, כי "זו הרפורמה הכי משמעותית שנעשתה ב-50 השנים האחרונות. הרפורמה הזאת מבזרת מערכת ריכוזית ולא יעילה, מקלה את מהלכי התכנון. הכוח עובר מהוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות וזה מייעל את התהליכים".

אולם שיחות עם גורמים המעורים בהטמעת המערכות של הרפורמה החדשה מציירים תמונה בעייתית בנוגע ליישום. הם תוהים האם הרפורמה אכן תוכל להתחיל לפעול בתאריך היעד שנקבע, והתשובה של רוב הגופים היא שלילית.

אם מוסיפים לכך את הבוקה ומבולקה השוררים כעת בין אנשי מינהל התכנון האמורים לעבור בקרוב ממשרד הפנים למשרד האוצר (חלק מרכזי בהסכם הקואליציוני שבין הליכוד למפלגת כולנו של משה כחלון), המשימה נראית בלתי אפשרית.

"אנחנו מלווים את ועדות התכנון בכל הקשור למערכות המידע הגיאוגרפי ולגבי מערכות נוספות שקשורות להטמעת הכללים החדשים של הרפורמה, והמצב בשטח לא מעיד על כך שהוועדות יוכלו לעמוד בדד-ליין שנקבע", כך אומרת מיכל ברק, מנכ"לית חברת קומפלוט, חברה-בת של החברה לאוטומציה (הנמצאת בחלקה בבעלות מרכז השלטון המקומי) המתמחה במתן שירותים ומערכות לניהול ועדה וניהול תשתיות, הדרכה והטמעה של המערכות בוועדות המקומיות. להערכת ברק, קצב ההתקדמות ברשויות ובמשרד הפנים בקביעת התקנות החדשות, לא יצליח לעמוד ביעד שנקבע ליישום.

"אנחנו ערוכים לעשות התאמה למערכות כדי שיתמכו בתקנות החדשות", מסבירה ברק, "ובינואר 2016 הכל כבר צריך לעבוד. הבעיה היא שיש מחסור בכוח אדם מקצועי, גם בשטח וגם במערכות המידע הרלוונטיות, שלא יהיה פשוט להשלים אותו בזמן שנותר. כבר היום יש קושי רב במציאת כוח אדם לוועדות עצמן, בתפקידים כמו מידענים, בודקי תוכניות, מפקחים וכד'. אין מספיק אנשים מתאימים שיוכלו למלא את המשרות שנפתחות כדי שהוועדות יוכלו לעמוד בתקנים האלו. כדי להבין בתחום ולעבוד בתוך הוועדה, צריך הכשרה של לפחות חצי שנה, זה ידע מקצועי יקר מאוד. היום יש חוסר בהכשרה וגם התקציבים לא תמיד עומדים בצרכים. במקביל, חלק מהתקנות הנוגעות לתהליכים ברפורמה עוד נמצאות בכלל בתהליך כתיבה. כך, גם מי שנערך היום, משנה ולומד את הדברים, ייתכן שיצטרך לשנות שוב את פעילותו בעקבות שינויים שיהיו".

ברק נוגעת בנקודה בעייתית נוספת שנוגעת לאחד מסעיפי הרפורמה שצפוי להיכנס לתוקפו בינואר, שקובע שאם ועדה לא תעמוד בזמנים שהוקצבו לה למתן מידע או הכרעה לגבי תוכנית, היא תאושר אוטומטית. "אני חושבת שזה מפחיד", אומרת ברק, "הפרשנות שלי כאזרחית לסעיף הזה יחד עם העובדה שלא הכל מוכן להפעלת הרפורמה היא שיכול להיות שיהיו אנשים שינצלו את המצב הזה".

גם גורמים בעיריות פסימיים בנוגע ליכולת של הפעימה השנייה להיכנס לתוקפה, בשל מורכבות התהליכים וכוח אדם המקצועי הדרוש.

"הרשויות והוועדות מתכוננות לדד-ליין אבל יש הבדל גדול מאוד בין הרשויות השונות מבחינת כוח אדם, היקף העבודה ועוד", אומר אבנר אקרמן, מהנדס עיריית נתניה ויו"ר איגוד מהנדסי הערים בישראל. "להערכתי, הרשויות הקטנות דווקא יוכלו להסתדר וכך גם הגדולות ביותר, הבעיה עשוייה להיות בוועדות וברשויות הבינוניות". לדברי אקרמן, כבר כיום קיים מחסור בכוח אדם מקצועי והוועדות מתקשות לגייס בעלי מקצוע, בין היתר בשל אפשרויות השכר ואופן ההעסקה. "משרד הפנים מסכים בחלק מהמקרים להעביר אנשים לחוזים אישיים, אבל אז למשל נוצרת בעיה של מול הוועדים של העובדים", הוא מסביר.

עוד נקודה בעייתית שאקרמן מעלה היא סוגיית מכוני הבקרה שאמורים להתחיל ולפעול בינואר. "עד כה זה מתנהל בפיילוט מול משרד הפנים ויש מכון וירטואלי שנותן לנו פידבק למה שאנחנו עושים. אבל זה עשוי להיות קריטי, כי אני לא רואה אף מכון בקרה שיעבוד כבר בינואר. מכון התקנים צריך להסמיך את המכונים וההסמכה הזו לוקחת הרבה מאוד זמן. זה יהיה אחד מצווארי הבקבוק של הרפורמה".

למכוני הבקרה האמורים תפקיד מכריע בכל סדר העבודה החדש שאמורה הרפורמה להכתיב. הם אלו שצריכים לתת את המידע הכולל למגישי הבקשה למידע, והם צריכים להיות מסונכרנים לגמרי עם הנתונים של כל רשות ורשות. "על פי הרפורמה, תוך 14 יום מגיש הבקשה צריך לקבל את כל המידע", מסביר אקרמן, "הם יהיו חייבים לעמוד בזמנים והשאלה אם בכל רשות יצליחו להכניס למסד הנתונים את כל ההנחיות המרחביות, שכוללות אין ספור פרטים.

"למעשה זה אומר לקחת היום את כל התורה הכתובה והתורה שבעל פה ולהעלות הכל למערכת. זה מטיל המון אחריות על הוועדות המקומיות להכין עצמן. אנחנו בנתניה עוברים בחריש עמוק שכונה-שכונה ותוכנית-תוכנית כדי שכל המידע יעבור בתיק המידע. זו עבודה סזיפית וקשה אבל חשובה מאוד. מה שלא יימסר למגיש הבקשה אחרי 14 יום, פרטים שיהיו חסרים למשל כי לא הוקלדו במערכת, לא יהיו תקפים אחר כך, כלומר הוועדה לא תוכל לדרוש אותם".

לצד השאלות הפתוחות בנוגע ליישום הרפורמה על ידי הצוותים המקצועיים, ישנה גם שאלה חשובה לא פחות המתייחסת לצד השני של המתרס - מגישי ועורכי התוכניות. גם כאן מסכימים מהנדסי הערים וגורמים נוספים שלא בטוח שהציבור הרחב, וגם האדריכלים והיזמים, מבינים את השינוי שבפתח: "יש פער גדול בין הרשויות והוועדות לבין עורכי הבקשות. הם חושבים שזה עוד רחוק ולא כל כך יודעים איך יצטרכו להתנהג. אדריכל שפגשתי לא מזמן אמר לי ששבועיים לפני שהרפורמה תיכנס לתוקף הוא יכנס את הצוות שלו וילמד את זה. זה לא עובד ככה, וזה יהיה קשה. יהיו תקלות בהתחלה ומחלות ילדות של המערכת והרפורמה. להערכתי, למרות שמדובר בתאריך שנקבע בחוק, ה-1 בינואר 2016, משרד הפנים יהיה חייב לתת הארכה".

איריס לוין, סגנית מהנדס עיריית תל אביב-יפו ומנהלת אגף רישוי ופיקוח על הבנייה, סבורה שנכון להיום, ברגע שמשרד הפנים יעמוד במשימותיו, גם למינהל ההנדסה בעירייה לא תהיה בעיה ליישם את התקנות החדשות. עם זאת, לוין מציינת כי חלקה הראשון של הרפורמה מעיד שהמערכת היתה מוכנה, אבל הציבור קצת פחות.

לוין מתייחסת בעיקר למתן פטור מהיתר למספר רב של שימושים. לדבריה, העירייה פרסמה חוברות מיוחדות עם הסברים לציבור, ופרסמה את כל המידע באתר העירייה, אולם הציבור מתקשה להפנים את השינוי: "הבעיה הגדולה היא שהפטור מהיתר כפוף להנחיות מרחביות שלאזרח הפשוט אין מושג מה הן. אין ספק שאנשים מממשים יותר את האפשרות לבנות ללא היתר, אבל ברפורמה נאמר שלמרות שאין צורך בהיתר, הציבור צריך עדיין ליידע את הרשות. בפועל, אנשים בונים ורק אחר כך מודיעים, אם בכלל, ויש לא מעט מקרים שבהם הפיקוח מזהה את הבנייה בלי הודעה ומגיעים לבית משפט ושם מגלים אם יש פטור מהיתר או לא".

לוין מסבירה שעוד בדיונים שנעשו לפני אישור הרפורמה התריעו בעיריית תל אביב בפני משרד הפנים שהנוסח שאושר בעייתי. "דעתנו היתה שלא כדאי לתת פטור מוחלט מהיתר כמו שנקבע בחוק, אלא כדאי לקבוע שמי שרוצה לבנות יהיה חייב בהגשת תוכנית. מדובר בתוכנית פשוטה רק כדי שתהיה ביקורת והציבור יבין למה נדרש היתר ולמה לא. זה היה יכול להיות פשוט יותר, אבל זה לא התקבל".

גם במשרד הפנים מודים שייתכן שהתאריך יצטרך להשתנות: "במסגרת תיקון מס 101 לחוק (הרפורמה) ניתנה בידי שר הפנים הסמכות להאריך את מועד הכניסה לתוקף של פרק הרישוי או לקבוע כניסה הדרגתית. כבר עתה התנסו למעלה מ-40 ועדות מקומיות ביישום הליכי הרישוי החדשים והמקוונים, ובתוכנית העבודה של המשרד להשלים את ההדרכות בכל הוועדות עד סוף השנה. משרד הפנים הכין את התנאים וככל הנדרש יפעל להארכת מועד הכניסה לתוקף של פרק הרישוי".

הרפורמה בחוק התכנון והבנייה, תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה, אושרה בכנסת במארס 2014. מדובר ברפורמה מצומצמת יותר מזו שהיתה אמורה להיכנס לתוקף על פי התוכנית המקורית, אולם גם הרפורמה הנוכחית קובעת שינויים מרחיקי לכת.

תכליתה של הרפורמה, על פי התיקון בחוק ועל פי משרד הפנים היא: "הקלה על האזרחים על ידי הפחתת הביורוקרטיה וזמני ההמתנה לאישורים השונים, וכן פישוט הליכי התכנון והבנייה באמצעות מתן זמן קצוב למוסדות התכנון למענה ולאישור תוכניות".

החלק הראשון של הרפורמה, שעסק בין היתר בביטול הצורך בהיתר במספר רחב של שימושים ובקיצור לוחות זמנים כמו גם הגדלת השקיפות בוועדות התכנון, נכנס לתוקפו בחודש אוגוסט האחרון. חלקים אחרים ברפורמה, כמו השינוי המהותי בהליכי רישוי, הקמת מכוני בקרה ועוד, עתידים להיכנס לתוקפם בינואר 2016. סעיף מרכזי ברפורמה קובע כי תוכנית שלא תידון או תאושר על ידי הרשות המקומית בפרק זמן שנקבע מראש, תיחשב כמאושרת אם הרשות לא תעמוד בלוח הזמנים שנקבע.