איפה הכסף: כך "נעלמים" מיליארדי שקלים מתקציב המדינה

הבוקר (שני) יניח שר האוצר משה כחלון על שולחן הכנסת את חוק התקציב הדו שנתי. זהו מסמך עב כרס שרק בודדים במדינה מסוגלים לקרוא ולהבין מה כתוב בו, וכך גם מעטים מבין חברי הכנסת האמורים לדון ולאשר אותו ברוב קולות. בשנים האחרונות צפה על פני השטח שאלה מטרידה: מה הקשר בין התקציב שמאשרת הכנסת בחוק, לתקציב בפועל?

מן המפורסמות היא שמרבית החלטות הממשלה אינן יוצאות לפועל: לרוב בגלל קשיים ביכולתו של מנגנון השירות הציבורי ליישם החלטות - ולעתים גם מסיבות אובייקטיביות. הקושי ליישם החלטות מביא לכך שמיליארדי שקלים שהוקצו בתקציב, נותרים בקופת המדינה.

המרכז להעצמת האזרח – מכון עצמאי העוקב אחר השירות הציבורי בישראל, ערך מחקר מקיף על סעיפי התקציב הפיקטיביים – אלה שאינם מיושמים, ואף גרוע מזה: מופיעים בתקציב באופן קבוע, במטרה להסוות את היעוד האמתי של הכסף. "תקציב המדינה כפי שמאושר על ידי הכנסת רחוק מלבטא את משמעותו הממשית ואת השפעתו על מציאות חיינו. הסיבה לכך נעוצה בפערים משמעותיים שבין הקצאת התקציב לבין ניצול התקציב בפועל על ידי משרדי הממשלה וזרועות הביצוע השונות. פערים אלו, הנובעים מאוסף ארוך ומגוון של קשיים בתהליכי תכנון ויישום המדיניות, חושפים למעשה את אי מימוש תכניות ויעדים ממשלתיים, גם כאשר הוקצו עבורם המשאבים", נכתב בדוח המרכז.

פערי ניצול התקציב משקפים את הכסף "האבוד", עשרות מיליארדי שקלים המיועדים בעיקר לתקציבי רווחה וחברה, אך אינם מגיעים ליעדם. מהבדיקה, עולה חשש כבד שחלק מסעיפי התקציב הם פיקטיביים – מדובר בהקצבות מסתוריות בהיקף של 1.265 מיליארד שקל: שנה אחר שנה מופיעים סעיפים אלה בספרי התקציב, אך הכסף שהוקצה למטרות החשובות אינו מגיע ליעדו והתקציב מסומן כ"בלתי מנוצל".

למעשה, לא מיועד כסף זה ליעד המופיע בספר התקציב. תפקידו הוא לשמש "רזרבה נסתרת" – כאשר מתעורר צורך כלשהו "מגלים" פקידי האוצר שניתן להעביר אותו למטרה כלשהי. לפחות בחלק מהסעיפים הכסף לא בדיוק נעלם או מנותב מחדש. מדובר בסעיפי סל, שהכסף יוצא מהם למטרות כלליות הדומות אם כי אינן זהות לרישום בסעיף. עם זאת קשה מאד לעקוב באופן שיטתי לאן הועבר הכסף, ואין ספק שהח"כים המאשרים את התקציב, אינם יכולים לדעת לאן מגיע הכסף בפועל.

מלבד רזרבות נסתרות יש בתקציב גם סכומי רזרבה גלויים, בהיקף של כ-10 מיליארד שקל, שנועדו לכסות על הוצאות בלתי צפויות. למרות שהכל יודעים על קיומן של הרזרבות ומנהלי המשרדים לוטשים אליהן עיניים, קשה לחלץ אותן מידיהם של שומרי הסף באוצר - עד שמגיע סוף השנה ואיתו אנשי אגף התקציבים של משרד הביטחון.

כמעט מידי שנה יונק תקציב הביטחון את כל הרזרבות שהיו וגם את אלה שלא היו. תקציב ענק זה, שהיקפו כ-60 מיליארד שקל, הוא חור שחור הבולע מידי שנה מיליארדי שקלים מעבר לסכומים שהוקצו לו מראש. מהנתונים שחושף המרכז להעצמת האזרח אפשר לראות, לדוגמא, כי ההוצאה על אחזקת המבנים במשרד הביטחון היא בפועל פי 2.3 מהסכום המוקצה בתקציב המקורי - בכל אחת משלוש השנים האחרונות. תקציב הגמלאות בפועל גדול פי 1.6 מהסכום שהוקצה בתקציב. מענקי הפרישה גדולים פי 1.3 מהמתוכנן.

היקף החריגות הגדול בתקציב הביטחון נגרם בעיקר מכך שמערכת הביטחון מתנהלת ביקום מקביל, מנותק כמעט לחלוטין מצרכי המדינה ויכולתם הכלכלית של אזרחיה. רק לאחרונה חשף מבקר המדינה כיצד מחלק הרמטכ"ל לעמיתיו הפורשים מענקי פרישה ופנסיה במאות מיליוני שקלים, בעוד מערכת הדיווח הצבאית עוסקת בטיוח ודיווחי שקר לציבור ובמשרד האוצר. חוסר היכולת של משרד האוצר לעקוב ולפקח על משרד הביטחון, כמקובל לגבי משרדי ממשלה המתנהלים בדרכים מסודרות, היא אחת הסיבות להתנפחות התקציב, ולקושי של רבים להבין לאן נבלע הכסף.

אנשי משרד הביטחון מיומנים היטב גם בניצול סעיפי תקציב: אין להם שום ביצועי חסר, ואם פרויקט כלשהו נדחה, הם יודעים להעביר בעצמם את התקציב המיועד לסעיף אחר, ללא עזרתם האדיבה של אנשי האוצר, העלולים לממן בעודפים כביש או חלילה דיור ציבורי.

סעיפי תקציב בהיקף של כ-20 מיליארד שקלים לקו בביצוע חסר: משרדי הממשלה הצליחו להשתמש רק ב-30% מהכסף שהוקצה להם. לעתים נדמה שגם כאן ההקצאה היא פיקטיבית ונועדה ליצור "רזרבות" המנותבות בסוף השנה לתקציב הביטחון. לעיתים זה אכן המקרה אבל לא תמיד. קשה לטעון שתקציב של 416 מיליון שקלים שנועד למיזם "עיר ללא אלימות" של המשרד לביטחון פנים, הוא פיקטיבי: המיזם נועד לקדם את המאבק באלימות הגוברת בערים, ולהגביר את תחושת הביטחון האישי של האזרחים. במסגרת המיזם משקיע המשרד, בשיתוף עם רשויות מקומיות בהסברה נגד אלימות ובמערכות ביטחון הכוללות מערכות צילום במרחבים הציבוריים והפעלת מוקדים. למרות שיישובים רבים נהנו מהתקציב, ישובים אחרים נאלצו להקים מערכות אלה מכספי הארנונה, מכיוון שלא ענו על הקריטריונים לסיוע. זאת בעוד רוב הכסף שיועד לתכנית נותר בקופה - מזה שלוש שנים מצליח המשרד לביטחון פנים לנצל פחות ממחצית התקציב.

עצוב לא פחות לראות שמשרד הבריאות מתקשה להוציא לפועל תקציב צנוע יחסית של 1.6 מיליון שקל לטיפולי שיניים לקשישים. מהנתונים עולה שרק 145,000 שקל, פחות מ-10% מהסכום, נוצלו בפועל, והתופעה חוזרת על עצמה כבר שנים. קשה להניח שהכסף מונח בקופת משרד הבריאות מחוסר נזקקים. שר הבריאות יעקב ליצמן זכה לאהדה ציבורית רחבה בזכות מאבקו הצודק למימון טיפולי שיניים לילדים.